Проблема градообразующих организаций, или, как их стали называть в последнее время, системообразующих, связана с проблемой моногородов. Моногорода - населенные пункты, которые экономически и социально существуют за счет одной-двух градообразующих организаций (один комбинат, шахта, фабрика).

Проблема "моногородов" обострилась в период кризиса 2009 г. Ставшие в большинстве убыточными, градообразующие предприятия, вынужденные высвобождать своих работников, тянули за собой малые города и поселки, чьи бюджет и инфраструктура полностью от них зависели.

Решения, которые оперативно предпринимало тогда федеральное правительство, например в ленинградском Пикалёво, наверное, еще долго будут вспоминаться как неординарные менеджерские находки. И хотя массово эти города не закрылись, все же в целом проблема моногородов решена не была [1].

По данным экспертов, в России насчитывается 342 моногорода - все они включены в перечень, который был составлен несколько лет назад исходя из заявок регионов. В этих населенных пунктах живет около 16 млн. человек - чуть больше 10% населения страны [2].

Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2014 г. N 709 "О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения" установлены критерии отнесения муниципальных образований РФ к монопрофильным (моногородам), перечень которых утверждается Правительством РФ [3].

В соответствии с данным постановлением Правительства РФ муниципальное образование РФ признается монопрофильным (моногородом) в одном из следующих случаев:

а) муниципальное образование соответствует одновременно следующим критериям:

• муниципальное образование имеет статус городского округа или городского поселения, за исключением муниципальных образований, в которых в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации;

• численность постоянного населения муниципального образования превышает 3 тыс.человек;

• численность работников одной из организаций (одного из филиалов юридического лица в муниципальном образовании или нескольких организаций), осуществляющих на территории муниципального образования один и тот же вид основной экономической деятельности или деятельность которых осуществляется в рамках единого производственно-технологического процесса) достигала в период 5 лет, предшествующих дате утверждения перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов), 20% среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования;

• осуществление одной из указанных организаций (одним из филиалов юридического лица в муниципальном образовании или нескольких организаций) деятельности по добыче полезных ископаемых (кроме нефти и газа), и (или) производству, и (или) переработке промышленной продукции;

б) муниципальное образование включено по состоянию на 1 января 2014 г. в перечень монопрофильных муниципальных образований РФ (моногородов) и относится к категориям 1 или 2 монопрофильных муниципальных образований РФ (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения.

В зависимости от рисков ухудшения социально-экономического положения моногорода разделены на три категории.

К категории 1 относятся монопрофильные муниципальные образования РФ (моногорода) с наиболее сложным социально-экономическим положением (в том числе во взаимосвязи с проблемами функционирования одной из организаций (одного из филиалов юридического лица в муниципальном образовании или нескольких организаций), осуществляющих на территории муниципального образования один и тот же вид основной экономической деятельности или деятельность которых осуществляется в рамках единого производственно-технологического процесса) (далее - градообразующая организация), соответствующие не менее чем двум из следующих признаков:

а) градообразующая организация муниципального образования прекратила производственную деятельность и (или) в отношении такой организации возбуждена процедура несостоятельности (банкротства);

б) имеется информация о планируемом высвобождении работников градообразующей организации в количестве, превышающем 10% среднесписочной численности работников такой организации;

в) конъюнктура рынка и (или) развитие отрасли, в которой осуществляет деятельность градообразующая организация, оцениваются как неблагоприятные;

г) уровень регистрируемой безработицы в муниципальном образовании в 2 и более раза превышает средний уровень безработицы по РФ;

д) социально-экономическая ситуация в муниципальном образовании оценивается населением как неблагополучная (по результатам социологических опросов, проводимых Федеральной службой охраны РФ).

К категории 1 (с наиболее сложным социально-экономическим положением) отнесено 75 моногородов РФ.

К категории 2 относятся монопрофильные муниципальные образования РФ (моногорода), которые не вошли в категории 1 и 3 таких муниципальных образований и (или) в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения, соответствующие одному из следующих признаков:

а) имеется информация о планируемом высвобождении работников градообразующей организации в количестве, превышающем 3% среднесписочной численности работников такой организации;

б) уровень регистрируемой безработицы в муниципальном образовании превышает средний уровень безработицы по РФ.

К категории 2 (с имеющимися рисками ухудшения социально-экономического положения) отнесено 149 моногородов.

К категории 3 относятся монопрофильные муниципальные образования РФ (моногорода) со стабильной социально-экономической ситуацией, соответствующие одновременно следующим признакам:

а) градообразующая организация осуществляет производственную деятельность на территории муниципального образования;

б) отсутствует информация о планируемом высвобождении работников градообразующей организации в количестве, превышающем 3% среднесписочной численности работников такой организации;

в) уровень регистрируемой безработицы в муниципальном образовании не превышает средний уровень безработицы по РФ;

г) социально-экономическая ситуация в муниципальном образовании оценивается населением как благополучная (по результатам социологических опросов, проводимых Федеральной службой охраны РФ).

К категории 3 (со стабильной социально-экономической ситуацией) отнесены 89 моногородов.

Актуализация перечня моногородов будет осуществляться по представлению Минэкономразвития России не реже одного раза в год с учетом изменений социально-экономического положения в указанных муниципальных образованиях.

Принятые решения направлены на поддержку моногородов в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения [4].

В части, не противоречащей Закону о банкротстве, действующим остается постановление Правительства РФ от 29 августа 1994 г. N 1001 "О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими".

В соответствии с ним организация-должник подлежит отнесению к градообразующей, если она соответствует одному из следующих критериев:
а) предприятие-должник, на котором занято не менее 30% от общего числа работающих на предприятиях города (поселка);
б) предприятие-должник, имеющее на своем балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30% населения города (поселка).

Данное постановление распространяется только на государственные предприятия - должники, а также на те организации, в капитале которых имеются доли (паи, акции), находящиеся в федеральной собственности или собственности субъектов РФ [5].

2. Закон о банкротстве 2002 г. иначе определяет понятие градообразующей организации, чем Закон о банкротстве 1998 г. Если Закон 1998 г. относил к градообразующим организациям такие "юридические лица, численность работников которых с учетом членов их семей составляет не менее половины численности населения соответствующего населенного пункта" (ст.132), то новый Закон о банкротстве использует лишь один критерий, а именно - численность работников организации.

При этом численность работников организации принимается по отношению не к численности населения того или иного пункта, а по отношению только к работающему населению соответствующего населенного пункта.

3. Закон о банкротстве использует термин "работник", под которым в соответствии со ст.20 ТК РФ понимается физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем.

Трудовые отношения, согласно ст.15 ТК РФ, - это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.

Заключение гражданско-правовых договоров, фактически регулирующих трудовые отношения между работником и работодателем, не допускается.

Следовательно, к работникам организации относятся граждане, с которыми заключены трудовые договоры.

4. Слов "с учетом членов их семей" в новом Законе о банкротстве нет, что является совершенно правильным. Такого понятия, как "члены семьи работника", не содержат никакие законодательные акты. В связи с этим возникал вопрос о том, как учитывать членов семьи работников.

Так, например, Семейный кодекс РФ содержит понятие "члены семьи" применительно к семейным отношениям и относит к членам семьи ребенка, родителей, дедушку, бабушку, братьев, сестер и других родственников (ст.66, 55, 60, 67).

Жилищный кодекс РФ 2004 г. определяет круг лиц, относящихся к членам семьи собственника жилого помещения. Согласно ст.31 ЖК РФ 2004 г. "к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника.

Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи".

Думается, что с точки зрения законодательства о несостоятельности не имеют значения ни родственные связи работника градообразующей организации, ни совместное проживание с ним других лиц.

Значение имеют лишь трудовые отношения, существующие между данной организацией и работником, и соответственно численность работников данной организации.

5. Для отнесения организации к градообразующей необходимо учитывать численность работников организации по отношению к работающему населению данного пункта (города, поселка и пр.).

Может возникнуть такая ситуация, когда в данном населенном пункте расположена лишь одна организация, и ее банкротство (пусть и просто ликвидация) приведет к массовой безработице, к невозможности трудоустроиться в данном пункте. Понятно, что все это в итоге приведет к неблагоприятным социально-экономическим последствиям.

Так, один из крупнейших в России производителей спецдеталей Златоустовский металлургический завод подал заявление о банкротстве в Арбитражный суд Челябинской области. Задолженность предприятия перед кредиторами составляет 5 млрд.руб. Завод является градообразующим и бюджетообразующим предприятием Златоуста в Челябинской области. На заводе работают более 6 тыс.человек [6].

Учитывая это, законодатель принимает во внимание численность всего работающего населения соответствующего населенного пункта. Работающим населением признается население трудоспособное, источником доходов которого является осуществление профессиональной деятельности или выполнение определенной трудовой функции.

Для отнесения организации к градообразующей численность ее работников по отношению к численности работающего населения соответствующего населенного пункта должна составлять не менее 25%.

6. Наряду с градообразующими организациями закон выделяет организации, численность работников которых превышает 5000 человек. Такие организации не являются градообразующими организациями, но к ним применяются те же правила, которые установлены для градообразующих организаций.

Таких критерия два: во-первых, в качестве критерия использовано соотношение количества работающих на предприятии-должнике и общего количества жителей населенного пункта - численность работников предприятия-должника составляет не менее 25% численности работающего населения соответствующего населенного пункта. При этом определяющее значение имеет численность населенного пункта: чем меньше его численность, тем больше шансов подпасть под статус градообразующего. В небольших населенных пунктах в настоящее время таковыми могут быть признаны достаточно небольшие предприятия. Вторым критерием, позволяющим отнести должника к градообразующим организациям, является общая численность работников, превышающая пять тысяч человек.

При этом можно согласиться с В.Н. Ткачевым, который отмечает, что практические проблемы связаны с использованием в Законе о банкротстве такой категории, как работающее население. В местностях, где высок процент сезонных рабочих, решить данную проблему крайне сложно [1]. Например, Закон 1998 г. о работающем населении не упоминал, определяя градообразующего должника как субъекта, численность работников которого с учетом членов их семей составляет не менее половины населения соответствующего населенного пункта.

Еще одна проблема определения статуса градообразующей организации связана с тем, что некоторые должники могут иметь филиалы (представительства), т.е. обособленные подразделения, расположенные вне места нахождения должника. Отношение ВАС РФ к этой проблеме было выражено в п. 32 информационного письма Президиума ВАС РФ от 6 августа 1999 г. N 43 "Вопросы применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в судебной практике" [2], в котором говорится, что для установления признаков градообразующей организации при определении численности работников должника, имеющего филиалы, представительства и иные обособленные подразделения, учету подлежат работники должника (с членами их семей), постоянно проживающие в городе, поселке, другом населенном пункте места нахождения юридического лица; при определении численности работников организаций, к которым подлежат применению правила о градообразующей организации, учитываются все работающие независимо от места проживания.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -