Предложения об изменениях состава РФ исходили из различных соображений и целей: уменьшение "чрезмерного" количества субъектов РФ, более полное соответствие субъектов РФ существующим социально-экономическим и культурным связям между территориями РФ, укрупнение небольших по населению и уровню экономического развития субъектов РФ, включение экономически слабых и нуждающихся в федеральных дотациях субъектов РФ в состав смежных и более мощных субъектов РФ ("доноров" федерального бюджета), ограничение возможностей развития различных сепаратистов и т.п.

Некоторые предложения (объединение одной группы субъектов РФ в Уральскую Республику, другой группы - в Сибирскую, третьей группы - в Дальневосточную Республику) не встретили достаточной поддержки. Не было поддержано и предложение о восстановлении нарушенного в 30-х годах единства Бурятской автономии путем объединения Республики Бурятии, двух бурятских автономных округов и небольших разделяющих их территорий.

Так, в конце прошлого века в Санкт-Петербурге и Ленинградской области активно обсуждался, но так и не был решен вопрос об их объединении в один субъект РФ.

Было осуществлено образование новых субъектов РФ в результате разделения прежде существовавших (например, разделение Чечено-Ингушской Республики на две республики: Чеченскую и Ингушскую; объединение двух субъектов РФ (например, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край); включения территорий некоторых автономных округов с их ликвидацией в состав тех субъектов РФ, в составе которых эти округа состояли до этого (Красноярский край, Иркутская, Читинская, Тюменская области и др.).

Вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ неоднократно возникал и решался тем или иным образом. Незадолго до принятия Конституции 1993 г. произошло преобразование некоторых автономных областей в республики в составе РФ (Адыгея, Алтай), подтвержденное Конституцией. Вопрос о своем преобразовании в республики ставился, например, в Чукотском автономном округе, в Свердловской области, но был решен отрицательно. В каждом случае положительного решения вопросов такого рода тоже требуется ФКЗ.

Вопрос о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта извне ее границ на практике не возникал. Иногда даже в отдельных субъектах Федерации (например, Чечня) возникал вопрос о выходе из состава РФ. Но Конституция, упоминая о возможности вступления в состав РФ нового субъекта, не предусматривает возможности отделения от нее.

Могут возникнуть и вопросы, связанные с нецелесообразностью сохранения шести (а фактически даже семи) предусмотренных в ст. 5 и 65 Конституции разных видов конституционно-правового статуса равноправных субъектов Федерации. Различий в правовом статусе краев и областей или автономной области и автономных округов практически нет; оправданно ли вообще сохранение номинально различных, но практически тождественных статусов? Не следует ли установить, при каких условиях (по составу населения и др.) субъект РФ может иметь статус этнической автономии? Ведь в одних случаях "титульный" этнос не составляет и 2-3 процентов, в других - до 20, а иногда и 75 процентов (например, в Туве)? В иных областях национальное меньшинство может составлять 15 процентов и более, но автономии нет. Во многих автономиях население в огромном большинстве является русским, эти субъекты РФ реально являются обыкновенно русскими региональными областями (или даже республиками) с высокой степенью гарантированности социально-экономических прав и законных интересов этнических меньшинств, которая несомненно должна быть значительно повышена.

2. Часть 2 ст. 137 устанавливает еще более упрощенный порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта РФ. Согласно ст. 71-73 Конституции, изменение наименования субъекта РФ относится к исключительной компетенции законодательной власти данного субъекта РФ. Включение нового наименования субъекта РФ рассматривалось как техническая операция, в связи с чем ее порядок не был никем точно определен.

В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта РФ. Дума обратилась по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции.

Однако в результате конституционной реформы начала 90-х гг. XX в. Россия в сравнении с иными государствами мира стала федерацией с наибольшим числом субъектов. Хотя распад федеративных государств (СССР, ЧССР, СФРЮ), произошедший на рубеже XX-XXI вв., был вызван не размерами их территорий или числом субъектов, а крахом социалистического режима, тем не менее, очевидно, существует какое-то оптимальное число субъектов федерации, позволяющее обеспечить управляемость страны в целом.

Итак, часть 1 комментируемой статьи устанавливает три варианта изменения федеративного устройства России.

Принятие в ее состав нового субъекта Федерации, т.е. вхождение в состав Российской Федерации новой территории, находящейся за пределами ее государственных границ и в момент обращения к России с просьбой о вхождении в ее состав имеющей статус суверенного государства или его части. Очевидно, данная ситуация может возникнуть только в случае добровольного согласия самого суверенного государства на вхождение целиком или его части в состав Российской Федерации. В противном случае это будет нарушение принципа территориальной целостности, закрепленного Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.*(718)

Видимо, такой способ изменения федеративного устройства включен в текст Конституции с расчетом на изменение политической ситуации на постсоветском пространстве. Однако авторы комментария полагают, что даже положительное решение о вхождении в состав России, принятое на референдуме в таких образованиях, как республики Южная Осетия, Абхазия и Приднестровье, не будет иметь законной силы.

Образование в составе России нового субъекта Федерации может произойти путем объединения граничащих между собой субъектов Федерации, либо путем разделения существующего ранее субъекта Федерации. Таким способом, правда еще до вступления в силу Конституции 1993 г., образовались Чеченская и Ингушская Республики после разделения Чечено-Ингушской АССР*(719), а также Пермский и Красноярский края и Камчатская область после слияния их с входившими в них автономными округами*(720).

Думается, что с точки зрения объективности процесс укрупнения субъектов даст положительный результат, поскольку вхождение равноправных субъектов в состав друг друга, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 65), является юридическим нонсенсом.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации означает преобразование субъекта из одной формы в другую. Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 5), Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Таким образом, например, преобразование области в край или республику будет рассматриваться как изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации. При этом остается спорным вопрос о преобразовании единственной в составе России автономной области — Еврейской, поскольку после ее преобразования будет навсегда утрачен один из типов субъектов Федерации, закрепленных практически неизменной главой первой Конституции России (см. комментарий к ст. 5).

Все перечисленные выше изменения федеративного устройства России осуществляются федеральными конституционными законами. Ныне действует единый Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации», устанавливающий общий порядок изменения статуса субъекта и обязывающий Президента Российской Федерации на основании обращения к нему законодательных (представительных) органов государственной власти назначить на территории преобразуемого субъекта (субъектов) референдум по существу решаемого вопроса*(721).

В случае принятия на референдуме положительного решения издается индивидуальный федеральный конституционный закон о порядке преобразования субъекта Федерации (см. комментарий к ст. 65). Первым подобным актом стал Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»*(722).

При этом выход автономного округа из состава области или края, в который он ранее входил, по образцу Чукотского автономного округа*(723), как способ изменения его конституционно-правового статуса без согласия федеральных органов государственной власти юридически запрещен Федеральным законом «О референдуме Российской Федерации»*(724).

2. Не все изменения федеративного устройства России могут носить столь глобальный характер, как это установлено ч. 1 комментируемой статьи. Некоторые из них могут касаться только изменения наименования субъекта Федерации. В таком случае решение об этом принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а затем новое наименование вносится в текст Основного закона.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -