Днем вступления Конституции в силу является 25 декабря 1993 г. - день ее официального опубликования в "Российской газете" и газете "Российские вести" по результатам всенародного голосования. Одновременно ЦИК опубликовала официальные итоги всенародного голосования по проекту Конституции 12 декабря 1993 г. Из немногим более чем 106 млн. зарегистрированных избирателей в голосовании приняли участие 54,8 процента избирателей. Из принявших участие в голосовании 58 187 755 граждан "за" принятие Конституции проголосовало 58,4 процента (32 937 630 избирателей), "против" - 41,6 процента (23 431 333 избирателя). Порядок проведения референдума определялся Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента от 15 октября 1993 г. "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" (САПП РФ.1993. N 42. Ст. 3995).

Различение в комментируемом пункте дня принятия Конституции - 12 декабря 1993 г. - и момента вступления ее в силу - 25 декабря 1993 г. - имеет существенное правовое значение, так как именно с последней датой связано прекращение действия Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 г. (с изм. и доп.), и в то же время возникновение правоотношений на основе новой Конституции, другие правовые последствия.

Так, в Конституционный Суд приходят обращения, в которых оспаривается конституционность правовых актов, принятых до 25 декабря 1993 г., с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции между государственными органами и т.д. Однако, согласно ч. 2 ст. 86 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; с изм. и доп.), проверку конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции, Конституционный Суд правомочен производить только по одному параметру - содержанию норм.

Абзац 4 комментируемого пункта определяет правовую судьбу Федеративного договора от 31 марта 1992 г., представляющего собой единую систему трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов - республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов.

Постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. "О Федеративном договоре" предусматривалось включение содержания Федеративного договора в Конституцию как ее составной части. Это было осуществлено Законом от 21 апреля 1992 г., дополнившим Конституцию, в частности ст. 81.1-81.5, 84.1-84.15, изменившим редакцию некоторых других статей (Ведомости РФ. 1992. N 17. Ст. 898; N 20. Ст. 1084). Тем не менее Федеративный договор сохранил силу как самостоятельный правовой документ.

Поэтому признание в комментируемом пункте прекращения действия Конституции 1978 г. со всеми изменениями и дополнениями, распространяясь и на указанное дополнение от 21 апреля 1992 г., не означает прекращения действия самого Федеративного договора. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется прежде всего Конституцией, но также Федеративным и иными договорами. Тем более что многие положения Федеративного договора инкорпорированы в текст новой Конституции.

Учитывая конституционную, а не договорную природу Российской Федерации и принцип высшей юридической силы Конституции, в комментируемом пункте установлено, что в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, а также других договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Федерации действуют положения Конституции. Данное установление распространяется на договоры, как действовавшие на момент вступления в силу новой Конституции, так и на заключаемые в последующем.

Целый ряд положений Федеративного договора, отражавших непростые отношения федерального центра и субъектов Федерации в начале 90-х годов, сложности в становлении подлинных федеративных отношений, в настоящее время не подлежат действию и применению, фактически утратили силу и должны быть отменены в установленном порядке, так как противоречат Конституции и содержат такие же положения, какие были признаны неконституционными рядом решений Конституционного Суда, в частности Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П по Конституции Республики Алтай и связанным с ним Определением от 27 июня 2000 г. N 92-О относительно положений конституций Республики Адыгеи, Республики Башкортостан, Республики Ингушетии, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; N 29. Ст. 3117).

К числу неконституционных относятся положения Федеративного договора: предусматривающие суверенитет республик, что противоречит признанию Конституцией суверенитета только за Российской Федерацией и принципа равноправия ее субъектов (ст. 3-5, ч. 1 ст. 15, ст. 66 и др.); устанавливающие, что земля и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на соответствующей территории, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности органов государственной власти Федерации и ее субъектов, а это противоречит ст. 4 (ч. 1 и 2), 9, 15 (ч. 1), 36, 72 (п. "в" и "г" ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конституции; относящие судоустройство к совместному ведению Федерации и республик, определяющие, что республики обладают всей полнотой судебной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов власти в соответствии с настоящим Договором, что противоречит ст. 71 (п. "г" и "о"), 76 (ч. 1), 118 (ч. 3) Конституции; о введении федеральными органами власти чрезвычайного положения на территории республики с предварительного согласия ее органов власти, что противоречит ст. 88, п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции.

Если Федеративный договор является общим для субъектов Федерации, то другие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключались между органами государственной власти Федерации и ее конкретного субъекта. Начиная с 1994 г. было заключено 46 таких договоров. Наряду с позитивным влиянием на развитие федеративных отношений они вели и к асимметричности в построении Федерации, не всегда считались с конституционным принципом равноправия ее субъектов. Многие из них уже прекратили свое действие. Исправлению искажений в данной области служит также включение в 2003 г. в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" новой главы IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации", в которой, в частности, установлено, что заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий (СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. 2. Ст. 2709). В связи с принятием ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, внесшего указанные изменения и дополнения, утратил силу ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Споры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий разрешаются с использованием переговоров и иных согласительных процедур, а при недостижении согласия могут быть вынесены на рассмотрение Конституционного Суда в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции, а также судов общей и арбитражной юрисдикции в соответствии с их полномочиями.

2. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Реформирование общества и государства в соответствии с закрепленными Конституцией основами конституционного строя, признание и гарантирование государством прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции требуют формирования новой правовой системы. Прежде принятые правовые акты во многом устарели, не отвечали современным потребностям развития личности, общества, государства. Однако как нельзя в одночасье отменить все устаревшие правоположения (это приведет к хаосу, разрушению правопорядка), так практически невозможно незамедлительно принять все необходимые новые правовые акты.

В связи с этим в комментируемом пункте установлено правило, согласно которому применение ранее принятых законов и иных правовых актов допустимо лишь в части, не противоречащей новой Конституции. Это правило адресовано всем правоприменителям, прежде всего органам законодательной, исполнительной и судебной властей.

Так, федеральный законодатель, приняв ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) и признав в связи с этим утратившими силу многие статьи Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации", определил, что ст. 49-76, 80-86 этого Закона применяются в части, не противоречащей Конституции и данному ФЗ, до принятия субъектами Федерации соответствующих законов (ст. 54, 56). Президент Указом от 24 декабря 1993 г. "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" (САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086) признал недействующими и не подлежащими применению в целом или частично 46 законов, других законодательных актов, а также ряд своих указов.

В Постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (Бюллетень ВС РФ. 1996. N 1. С. 3) суды ориентируются на непосредственное применение Конституции, когда они приходят к выводу, что федеральный закон, действовавший до вступления в силу Конституции, противоречит ей.

Таким образом, комментируемое положение является правовым основанием для правоприменителей самим решать вопрос о возможности применения или неприменения прежде принятых законов, иных правовых актов, их отдельных положений в зависимости от собственной оценки их соответствия новой Конституции. Однако правоприменитель может ошибочно оценить правовой акт как неконституционный и отказаться его применить. В таком случае заинтересованное лицо может обжаловать это действие (решение) в вышестоящую инстанцию или в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Положения комментируемого пункта не отрицают права уполномоченных на то органов и лиц обращаться и в Конституционный Суд с запросами о проверке конституционности указанной категории актов, учитывая, однако, как отмечалось, что он правомочен оценивать такие акты только по содержанию норм. То же относится и к праву на обращение в Конституционный Суд граждан с жалобами на нарушение законом конституционных прав и свобод, и к запросам судов о проверке конституционности закона в связи с конкретным делом.

Правило, установленное в анализируемом пункте, будет действовать еще длительный период, так как процесс формирования новой правовой системы развивается очень медленно. В последнее время немало делается и еще предстоит сделать для развития и приведения в соответствие с федеральной Конституцией нормотворчества субъектов Федерации в целях обеспечения единства конституционно-правового пространства.

3. Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России, со дня вступления в силу настоящей Конституции осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран.

Президент в соответствии с Конституцией 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.) был избран сроком на пять лет 12 июня 1991 г., т.е. до 12 июня 1996 г., с прекращением исполнения своих полномочий с момента принесения присяги вновь избранным Президентом, выборы которого состоялись 16 июня - 3 июля 1996 г. Им стал прежний Президент.

Конституция России 1993 г. внесла изменения в институт президентской власти, расширила полномочия федерального Президента по сравнению с предыдущей Конституцией, по-новому определила его взаимоотношения с другими ветвями власти, установила четырехлетний срок полномочий (см. комм. к гл. 4). В комментируемом пункте закреплены правовые основания для продолжения деятельности действовавшего в 1993 г. Президента до истечения срока, на который он был избран. При этом, что имеет принципиальное значение, Президент получил право со дня вступления Конституции в силу осуществлять установленные ею президентские полномочия. Тем самым обеспечивалась непрерывность функционирования института президентской власти.

В Определении Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. N 134-О, касавшемся запроса Государственной Думы о толковании ч. 3 ст. 81 и п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции (СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5701), отмечалось: Конституция не содержит оговорки о том, что указанный в рассматриваемом пункте срок полномочий Президента не включается в сроки, предусмотренные в ч. 3 ст. 81; прежний (первый) срок его полномочий с принятием новой Конституции не прерывался. Имеющий переходный характер п. 3 раздела второго Конституции в июне-июле 1996 г. был исчерпан и в дальнейшем регулятором общественных отношений служить не может.

4. Совет Министров - Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации, и впредь именуется - Правительство Российской Федерации.

Положения данного пункта аналогичны предыдущему и направлены на обеспечение непрерывности деятельности важнейшего института исполнительной власти - федерального Правительства. Его конституционно-правовой статус также претерпел изменения (см. комм. к гл. 6). В связи с этим норма, включенная в комментируемый пункт, предусмотрела со дня вступления в силу Конституции приобретение образованным на основе прежней Конституции Советом Министров - Правительством прав, обязанностей и ответственности Правительства, установленных новой Конституцией. Устранено и двойное наименование этого органа. В соответствии с ч. 2 ст. 114 Конституции был принят ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (действует в ред. от 2 марта 2007 г.).

5. Суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.

После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией.

Конституция обеспечивает преемственность и непрерывность функционирования также институтов судебной власти. Положение абз. 1 комментируемого пункта означает, что суды осуществляют правосудие в соответствии как с их основополагающими полномочиями, установленными непосредственно Конституцией (гл. 7), причем наиболее развернуто и по-новому - применительно к Конституционному Суду (ст. 125), так и с полномочиями, определенными федеральными конституционными законами, к которым отсылает Конституция, и в предусмотренных федеральными законами процессуальных формах (ст. 118, 126-128 и др.).

На основе Конституции 1993 г. уже приняты федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации", от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации", измененная редакция Закона РФ "О статусе судей в Российской Федераций", ФЗ от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации", новые Гражданский кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, УПК и др. Сохраняют силу в части, не противоречащей Конституции, ранее принятые законы, касающиеся деятельности судов, но неоправданно затянулось принятие вытекающих из Конституции федеральных конституционных законов о судах общей юрисдикции, о Верховном Суде и др. Новый этап в проведении судебной реформы должен привести к активизации работы по развитию законодательной основы судебной деятельности.

Абзац 2 комментируемого пункта определяет правовые основания для сохранения полномочий судей всех судов до истечения срока, на который они были избраны. У многих судей полномочия не были ограничены определенным сроком, что предусматривал Закон от 26 июня 1992 г. о статусе судей. Этот принцип сохранялся для них и после вступления в силу Конституции, хотя в ФКЗ от 31 декабря 1996 г. о судебной системе оговаривалось, что полномочия судей федеральных судов не ограничиваются определенным сроком, если иное не установлено Конституцией или федеральным конституционным законом. Вакантные же судейские должности замещаются в порядке, установленном Конституцией (п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102, ч. 1 ст. 121, ч. 1 и 2 ст. 128).

В Определении Конституционного Суда от 15 февраля 2005 г. N 1-О по запросу Верховного Суда (СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 899) указывалось, что названное переходное положение, по его смыслу, распространяется на тех судей, конкретный срок полномочий которых определяется законом, действующим на момент их избрания до вступления в силу Конституции. Статьи же 119 и 120 Конституции непосредственно не предусматривают занятие должности судьи бессрочно (пожизненно). Поэтому отказ от бессрочного замещения должности судьи не может рассматриваться как ущемление конституционного статуса судей в РФ, а следовательно, федеральный законодатель, будучи не вправе сократить конкретный срок полномочий для тех судей которые были избраны на установленный законом срок, может при этом, действуя в рамках предоставленных ему Конституцией дискреционных полномочий по дополнительному урегулированию статуса судей, ввести предельный возраст пребывания в должности судьи, в том числе в отношении действующих судей, которые раньше были назначены на должность без определения конкретного срока полномочий. С 2001 г. предельный возраст пребывания в должности судьи - 65 лет.

6. Впредь до введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел.

До приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления.

Учреждение суда присяжных было предусмотрено еще в 1991 г. прежней Конституцией. Закон от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (Ведомости РФ, 1993. N 33. Ст. 1313) определил, в частности, новые положения уголовно-процессуального законодательства, которые вошли в УПК в виде самостоятельного раздела "Производство в суде присяжных". Новый раздел V появился и в Законе "О судоустройстве РСФСР". Однако Закон от 16 июля 1993 г. не предусматривал одновременного введения судов присяжных повсеместно, ибо объективно они могут вводиться лишь поэтапно, по мере расширения материально-финансовых и организационно-технических возможностей.

Участие присяжных заседателей в судопроизводстве закрепила и Конституция России 1993 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 123), предусмотрев регламентацию этого института федеральным законом. До введения его в действие, как определяет абз. 1 комментируемого пункта, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел. А это дела о наиболее тяжких и опасных преступлениях, в том числе за которые установлена смертная казнь. Вместе с тем в тех девяти регионах, где уже созданы суды присяжных, они правомочны применять правила производства в таких судах, установленные в УПК. Жители же большинства регионов страны пока фактически лишены права на суд присяжных.

В Постановлении Конституционного Суда от 2 февраля 1999 г. N 3-П (СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 867), касавшемся законодательных норм о рассмотрении судом дел с участием присяжных заседателей, указано: в связи с тем что для выполнения законодателем обязанности, вытекающей из ст. 20 (ч. 2) и абз. 1 п. 6 раздела "Заключительные и переходные положения" Конституции, прошло достаточно времени, Федеральному Собранию надлежит незамедлительно внести в законодательство изменения, обеспечивающие на всей территории страны реализацию права обвиняемого в преступлении, за совершение которого установлена смертная казнь, на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей; признано недопустимым с момента вступления в силу данного Постановления назначение наказания в виде смертной казни до введения в действие соответствующего федерального закона.

Часть 2 ст. 22 Конституции определяет, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, за исключением задержания на срок не более 48 часов. Непосредственно этого положения касается абзац 2 комментируемого пункта, определяющий, что сохраняется прежний порядок указанных процессуальных действий до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с Конституцией. Тем самым до этого момента, по сути, приостановлено действие положения ч. 2 ст. 22 Конституции о необходимости принятия судебного решения в названных случаях. Согласно Концепции судебной реформы, оно станет действовать лишь с 1 января 2004 г.

В Определении от 19 апреля 2001 г. N 101-О Конституционный Суд отмечал, что после принятия Конституции прошло более семи лет - период, согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом в Постановлении от 2 февраля 1999 г. N 3-П, достаточный для выполнения законодателем предписаний п. 6 раздела второго Конституции о приведении уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, в соответствие с Конституцией. Такой закон, однако, до сих пор не принят. Тем самым в конечном счете меняется конституционное значение содержащихся в Конституции переходных положений, поскольку временная норма фактически становится постоянно действующей и в таком качестве нарушает не только право, закрепленное в ст. 22 (ч. 2) Конституции, но и провозглашенный ее статьей 18 принцип, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

В то же время в Постановлении от 13 июня 1996 г. N 14-П (СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3185), касавшемся нормы ст. 97 УПК, рассматривая во взаимосвязи положения п. 2, абз. 2 п. 6 раздела второго и ст. 22 Конституции, Конституционный Суд указал, что предписание п. 6 не может толковаться расширительно и распространяться на те элементы процедуры ареста, которые не оговорены в ст. 22 (ч. 2), т.е. не связаны с судебным санкционированием ареста.

7. Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года.

Конституция (ст. 95) не устанавливает срок полномочий Совета Федерации. Относительно Государственной Думы определено, что она избирается сроком на четыре года (ч. 1 ст. 96). Комментируемый пункт содержит временную норму, касавшуюся срока полномочий палат Федерального Собрания только первого созыва. Установление сравнительно краткого, двухлетнего, срока этих полномочий обуславливалось особенностями переходного периода, быстротекущими изменениями в жизни общества, которые требовали после выхода страны из возникшего политического и экономического кризиса не затягивать обновление состава Федерального Собрания.

Необходимость установления срока полномочий Совета Федерации первого созыва обуславливалась, кроме того, и тем, что он избирался одновременно с Государственной Думой, а не формировался, как предусмотрено в ч. 2 ст. 95 Конституции, на основе представительства от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, - так как в большинстве регионов представительные органы в тот период были распущены на основе указов Президента.

В соответствии с положениями ст. 99 (ч. 1 и 4) Конституции, ст. 3 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия Совета Федерации и Государственной Думы первого созыва прекратились с момента начала работы вновь сформированного Совета Федерации и вновь избранной Государственной Думы, соответственно с 23 и 16 января 1996 г.

8. Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации.

Данное положение, как и другие положения из второго раздела о палатах Федерального Собрания, является переходным, касается Совета Федерации первого созыва. Правда, в отличие от норм п. 7 и 9 этого раздела в п. 8 нет прямого указания на первый созыв, но он подразумевается, так как говорится о первом заседании после избрания. На основе же выборов предусматривалось формирование Совета Федерации первого созыва.

Применительно к Государственной Думе аналогичная процедура определена в основном - первом разделе Конституции (ч. 2 и 3 ст. 99). Отсутствие в этом разделе такой же нормы о первом заседании Совета Федерации, относящейся ко всем его последующим составам, обусловлено тем, что, по смыслу Конституции, Совет Федерации не имеет четко очерченных созывов, так как его состав обновляется постепенно.

9. Депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации. На депутатов Государственной Думы - членов Правительства Российской Федерации не распространяются положения настоящей Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.

Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Часть 3 ст. 97 Конституции определяет, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Комментируемый пункт сделал исключение из этого конституционного принципа для депутатов Государственной Думы первого созыва, которые могли совмещать депутатский мандат с должностью члена федерального Правительства. Однако такое совмещение влекло за собой существенное правовое последствие - на этих лиц не распространялись положения ст. 98 Конституции о депутатской неприкосновенности в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.

Другое переходное положение анализируемого пункта касалось депутатов Совета Федерации первого созыва. К моменту вынесения проекта Конституции на референдум его составители окончательно не определили, каковы будут порядок формирования и деятельности Совета Федерации, статус его членов. Это видно даже по используемой терминологии. В п. 9 они именуются депутатами, так как Совет Федерации первого созыва формировался путем выборов. В гл. 5 первого раздела они называются членами Совета Федерации, что предполагает возможность формирования этой палаты в ином порядке, установленном федеральным законом. Если в гл. 5 определено, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, то о членах Совета Федерации никакой записи о принципах их работы в палате глава 5 не содержит.

Конституция России 1993 г. содержит раздел, объединяющий две группы норм — заключительные и регламентирующие переходный период. Однако этот раздел включен в текст Конституции и в большинстве положений не содержит сроков их исполнения. По мнению авторов комментария, раздел второй Конституции исчерпал свое значение и может рассматриваться как нормативно-правовой акт, утративший силу, но по причине отсутствия в нем таких указаний он продолжает иметь формально-юридическое значение.

По своей структуре второй раздел Конституции отличается от первого и разделен не на статьи и их части, а на девять пунктов, по которым и построен следующий комментарий.

1. Итак, первая группа норм комментируемого пункта относится к числу заключительных. Речь, прежде всего, идет о результатах всенародного голосования по ее принятию. Референдум по проекту Конституции Российской Федерации проводился на основании указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. N 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»*(725). Одновременно с назначением даты голосования — 12 декабря 1993 г. этим Указом утверждалось Положение о всенародном голосовании. Любопытно, что ни сам Указ, ни утвержденное им положение не содержали указания на правовые последствия референдума, т.е. на то, что происходит с проектом Конституции в случае положительного или отрицательного решения, принятого в ходе референдума. Видимо, инициаторы конституционной реформы не были до конца уверены в положительном исходе референдума и в условиях отсутствия парламента, который мог бы, в соответствии с действовавшей ранее Конституцией 1978 г. с последующими изменениями, принять на себя решение этого вопроса, оставляли для себя возможность легитимации Конституции иным путем.

Однако референдум, совмещенный с выборами первого состава Государственной Думы и Совета Федерации, дал положительный результат: из 106 170 835 избирателей приняли участие в голосовании 54,8%, из них за принятие Конституции проголосовали 58,4%, при довольно высоком числе голосовавших против (41,6%)*(726). Поскольку решение на референдуме было принято, из него автоматически вытекали и заключительные нормы Конституции. Первая — о вступлении Конституции в силу. Зарубежный опыт знает несколько вариантов установления подобных сроков. Как правило, это какой-то рубежный срок: конец, начало года или месяца. В данном случае можно было бы использовать приближающееся начало 1994 г. Однако авторы Конституции России пошли по более традиционному для отечественной правовой системы пути, объявив датой вступления Основного закона в силу день ее официального опубликования. Конституция была опубликована 25 декабря 1993 г. в «Российской газете». Однако предусмотреть эту дату авторы Конституции не могли, поэтому в тексте второго раздела она отсутствует. И, чтобы хоть как-то сориентировать правоприменителя во времени, указали во второй заключительной норме комментируемого раздела Конституции дату проведения всенародного голосования. Поэтому в историю действующий Основной закон вошел под именем «Конституции, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.»

Вторая норма комментируемого пункта — о прекращении действия Конституции, принятой 12 апреля 1978 г. История знает случаи, когда конституция прекращает свое действие не полностью. Так, преамбула Конституции Франции 1946 г. продолжает свое действие по сей день наряду с Конституцией 1958 г. Однако Конституция России 1978 г., по мысли авторов новой Конституции, прекращала свое действие полностью, со всеми последующими изменениями и дополнениями.

Этим решением авторы Конституции 1993 г. создали две проблемы. Первая содержалась в неопределенности толкования слова «одновременно». Оставалось не ясно, одновременно с чем прекращалось действие Конституции 1978 г.: датой проведения референдума или опубликования нового Основного закона. Этот разрыв в 13 дней породил массу вопросов, касавшихся действия многих органов публичной власти на местах и легитимности принятых в этот период решений.

Вторая проблема заключалась в том, что Постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации (выполнявшего роль парламента до издания Указа Президента России от 21 сентября 1993 г. N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»)*(727) от 10 апреля 1992 г. «О Федеративном договоре» текст этого акта был включен в содержание Конституции 1978 г.*(728) Очевидно, депутаты руководствовались историческим примером включения в содержание Конституции СССР 1924 г. Договора о создании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. Но в этом случае Федеративный договор 1992 г. автоматически прекращал свое действие одновременно с Конституцией 1978 г. на основании изложенной выше нормы комментируемого пункта. Учитывая неоднозначную политическую оценку действий Президента России в ходе конституционной реформы, особенно в республиках в составе Федерации, утрачивавших свой суверенный статус, что снижало возможность проведения на их территории конституционного референдума, авторы Конституции не пошли на столь радикальный шаг и сохранили действие не только общего для всех субъектов Федерации Федеративного договора, но и индивидуальных договоров с федеральной властью, подписанных в тот момент некоторыми субъектами Федерации. При этом комментируемый раздел содержит переходную норму о приоритете действия Конституции России 1993 г. над нормами этого договора.

Однако ни комментируемым пунктом, ни каким-либо последующим решением парламента или Президента России исчерпывающим образом не определено, в какой части норм Федеративный договор продолжает действовать, а в какой утрачивает силу. Отдельные оговорки по этому вопросу содержатся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации*(729), однако единого акта нет до сих пор. При этом сопоставление норм Федеративного договора 1992 г. с содержанием Конституции России 1993 г. позволяет авторам комментария прийти к выводу о том, что Федеративный договор не содержит норм, не противоречащих действующему Основному закону.

2. В комментируемом пункте речь идет о нормативно-правовых актах СССР, РСФСР, Российской Федерации, законах, указах Президента России, Правительства, министерств и ведомств, решениях региональных властей и органов местного самоуправления. Весь этот огромный массив (около миллиона актов) подлежал серьезной ревизии. Следует отметить, что разные органы публичной власти по-разному относятся к подведомственной им нормативно-правовой базе. Образцовое отношение в этом вопросе демонстрируют Президент Российской Федерации и Правительство России, периодически издающие акты организационного характера, отменяющие собственные ранее изданные ими акты*(730). Гораздо хуже обстоит дело с законами Российской Федерации и актами бывшего СССР. Государственная Дума, в чью компетенцию входит решение этого вопроса, отменяет действие законов Российской Федерации и признает не действующими на территории страны акты бывшего СССР только в случае издания нового закона, регулирующего конкретные правоотношения. Если же издания нового закона в этой области не требуется, правоприменитель вынужден самостоятельно решать вопрос о применении нормативно-правового акта, принятого до вступления в силу Конституции России 1993 г., а это довольно внушительная цифра*(731).

3. Как отмечалось выше, в ряде случаев новая Конституция устанавливает иную систему органов государственной власти. В этих условиях крайне важно обеспечить преемственность власти, переход ее от старых органов к новым. Именно такую задачу и решали комментируемый и два следующих пункта переходных положений.

Конституция 1993 г. принципиально изменила систему органов федеральной государственной власти в части их наименования и компетенции. Президент, наделенный прежней Конституцией трудно совместимым с принципом разделения властей статусом высшего должностного лица Российской Федерации, в соответствии с общемировой практикой приобрел статус Главы государства. Несмотря на то что Президент утратил полномочия по непосредственному управлению исполнительной властью, его полномочия по координации деятельности всех ветвей государственной власти существенно расширились (см. комментарий к гл. 4). Изменился и срок полномочий: первый Президент России, Б.Н. Ельцин, был избран 12 июня 1991 г. в соответствии с прежней Конституцией сроком на пять лет. По новой Конституции Президент избирается на четыре года, причем конкретное лицо — не более чем на два срока подряд.

Комментируемый пункт обеспечивал преемственность власти Президента, т.е. переход полномочий Высшего должностного лица РФ к Главе государства. Таким образом прежнее лицо, Б.Н. Ельцин, сохранял за собой пост Президента до июня 1996 г., но приобретал должностные полномочия, установленные новой Конституцией. Однако комментируемый пункт создал неопределенность в вопросе, входит ли срок избрания Президента в соответствии с прежней Конституцией в число установленных новой Конституцией ограничений двумя сроками подряд. Добровольная отставка Б.Н. Ельцина с поста Президента России в конце второго срока его полномочий, 31 декабря 2001 г., устранила эту проблему.

4. Содержание комментируемого пункта продолжает обеспечение реализации принципа преемственности государственной власти толь ко в отношении органов исполнительной власти. Помимо изменения наименования органа власти, отказа от двойного названия Правительства, предусмотренного прежней Конституцией, статус Правительства, установленный Конституцией 1993 г., существенно изменился. Из органа, непосредственно возглавляемого Президентом, оно превратилось в самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть Российской Федерации; существенно изменились и его полномочия (см. комментарий к гл. 6). Более того, конкретные полномочия Правительства и порядок их исполнения отныне определяются Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (см. комментарий к ст. 114). Однако комментируемый пункт не устанавливает сроков принятия этого Закона.

Конституция 1993 г. определяет Правительство как постоянно действующий орган государственной власти, формируемый Президентом и слагающий полномочия перед вновь избранным Президентом. Поскольку в соответствии с п. 3 переходных положений личность Президента осталась неизменной, то и Правительство после вступления в силу Конституции 1993 г. продолжило свою деятельность в прежнем составе.

5. На органы судебной власти также распространяется действие принципа преемственности. Однако особенность состоит в том, что, как отмечалось выше (см. комментарий к гл. 7), этой ветви государственной власти «повезло» больше, чем всем остальным: ее полномочия Конституция 1993 г. определила наиболее подробно. В силу этого, а также с началом либерального периода конституционного развития России, материальное и процессуальное законодательство, регламентирующее осуществление конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного правосудия, подверглось наиболее существенным изменениям. В настоящий момент в большинстве своем (кроме принятия административно-процессуального кодекса РФ) эта реформа завершена. Однако при вступлении в силу Конституции 1993 г. значительная часть норм перечисленного законодательства не соответствовала положениям Основного закона. Поэтому Конституция ориентировала судей на более широкое применение норм нового Основного закона. Однако применительно к деятельности судей термин «полномочия», употребленный в части первой комментируемого пункта, носит менее конкретных характер, чем, например, в отношении Президента или Правительства. Поэтому спустя два года Пленум Верховного Суда был вынужден принимать специальное Постановление, разъясняющее судьям порядок непосредственного применения норм Конституции в их процессуальной деятельности (см. комментарий к п. 2 второго раздела Конституции).

Часть вторая комментируемого пункта определяет порядок действия принципа преемственности в отношении конкретных судей, назначенных на должности до вступления в силу новой Конституции. Незадолго до начала конституционной реформы в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» были внесены изменения, устанавливающие бессрочное пребывание судьи в должности для всех судей, кроме высших, срок полномочий которых определен Конституцией. Впервые судьи судов общей юрисдикции избирались на должность сроком в пять лет*(732). Таким образом, те судьи, которые были назначены в соответствии с названным Законом, сохранили свои полномочия после вступления в силу Конституции 1993 г. вплоть до их окончания. Что же касается вакантных должностей судей, то порядок их замещения определялся уже новой Конституцией и основанным на ней отраслевым законодательством (см. комментарий к ст. 119).

6. Суд присяжных — одна из эффективных гарантий защиты прав лица, обвиняемого в совершении особо тяжкого преступления (см. комментарий к ст. 20 и 47). До вступления в силу Конституции 1993 г. такие преступления рассматривали суды второй инстанции (областные, краевые и приравненные к ним суды иных субъектов Федерации) в составе трех профессиональных судей или одного судьи и двух народных заседателей. Фактически новая Конституция возвратила в российскую судебную систему суды присяжных, введенные в ходе судебной реформы 1864 г. и отмененные в 1917 г.

Однако для обеспечения деятельности таких судов была необходима соответствующая процессуальная основа и материальные возможности. Процессуальной основой деятельности судов присяжных стала гл. 42 нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г.*(733) С материальной основой дело обстояло гораздо хуже. Впервые в современный период девять судов присяжных были образованы в порядке эксперимента Верховным Советом Российской Федерации по предложению субъектов Федерации, в которых они и были сформированы*(734). Однако дальнейший процесс их повсеместного введения затянулся. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 февраля 1999 г. N 3-П был вынужден указать Федеральному Собранию на неоправданно затянувшийся процесс введения суда присяжных*(735). Но только спустя три года парламент определил срок окончания этого процесса — 1 января 2007 г.*(736) В настоящий момент только в одном субъекте Федерации, Чеченской Республике, в силу объективных причин суд присяжных до сих пор не создан. С его созданием данная часть пункта Переходных положений фактически утрачивает силу.

7. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации является постоянно действующей палатой Федерального Собрания (см. комментарий к ст. 95), а Государственная Дума избирается сроком на четыре года (см. комментарий к ст. 96). Однако стремительность конституционных преобразований в стране не позволяла провести в 1993 г. нормальную избирательную кампанию и сформировать работоспособный парламент. Кроме того, не все органы государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочные формировать Совет Федерации (см. комментарий к ст. 95), в момент проведения выборов были сами сформированы в полном составе. Поэтому Совет Федерации формировался не ими, а избирался населением непосредственно. К тому же авторы Конституции опасались, что резкий отказ от традиционного избрания верхней пала ты парламента населением будет неоднозначно воспринят избирателя ми, что негативно скажется на их явке на конституционный референдум. Поэтому первый состав обеих палат парламента был избран в соответствии с комментируемым пунктом на два года.

По истечении полномочий палат Федерального Собрания первого созыва и с момента начала работы нового состава Совета Федерации и Государственной Думы, соответственно 23 и 16 января 1996 г., данный пункт Переходных положений фактически утратил силу.

8. Помимо статуса и порядка формирования новых органов государственной власти, любая конституция определяет сроки начала их работы. Если в отношении Президента, Правительства и судов в Конституции 1993 г. применен принцип преемственности власти, то в отношении представительных органов власти, формируемых в новом статусе, этот принцип неприемлем. Тем не менее решить это вопрос представлялось необходимым. По отношению к Государственной Думе он решен в основном тексте Конституции России (см. комментарий к ст. 99), но Совет Федерации, как постоянно действующая палата парламента, в таких нормах в процессе основной своей работы не нуждается. Вопрос о начале его работы необходимо было решить в разовом порядке, что и было сделано в комментируемом пункте Переходных положений. Разрыв в 30 дней был необходим для того, чтобы Центральная избирательная ко миссия подвела итоги голосования, суды разрешили все или большинство возникших споров, члены совета Федерации определились с окончательным выбором, сложили с себя прежние полномочия, разрешили не отложные бытовые проблемы.

Авторы Конституции не указали в комментируемом пункте, о каком по счету составе Совета Федерации идет речь. Однако аналитическим путем этот вопрос может быть решен, поскольку избираемым был только первый состав Совета Федерации.

9. Принцип разделения властей не предполагает совмещения полномочий членов представительной и исполнительной ветвей государственной власти, за исключением парламентских республик и монархий, в которых депутаты парламента могут одновременно входить в состав кабинета министров. Россия, как отмечалось выше, является республикой смешанного типа (см. комментарий к ст. 11), поэтому Конституция в основном тексте закрепляет принцип профессиональной деятельности депутатов Государственной Думы и исключает возможность ее совмещения с иной государственной службой (см. комментарий к ст. 97). Однако в отношении депутатов Думы первого созыва она делает исключение. Это связано со стремительностью конституционных преобразований 1993 г., когда в депутаты Думы рекрутировались министры Правительства. Однако на них не распространялась установленная Конституцией депутатская неприкосновенность (ст. 98).

Здесь следует отметить специфическую особенность иммунитета должностных лиц, присущую Российской Федерации. В большинстве зарубежных государств иммунитетом (от лат. immunitas — освобождение, в данном случае — от ответственности) обладают министры правительства, поскольку несут персональную ответственность за возглавляемую ими отрасль управления. В России иммунитетом обладают депутаты представительных органов власти и Президент (см. комментарий к ст. 91). Министры, по Конституции 1993 г., иммунитетом не обладают. Более того, совмещение должностей депутата и министра ведет, согласно комментируемому пункту Переходных положений, к утрате иммунитета. Думается, это было сделано для того, чтобы стимулировать переход министров на должности депутатов Государственной Думы первого созыва.

Еще одно отступление от общего правила, установленного в основой части Конституции, сделано в отношении членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва. Они, вопреки основному тексту Конституции (см. комментарий к ст. 99), работали на непостоянной основе. Иными словами, они могли совмещать работу в Совете Федерации с иной профессиональной деятельностью. Члены действующего состава Совета Федерации формально лишены этого права.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -