Государственная Дума, обнаружив неопределенность в понимании ст. 136, обратилась в Конституционный Суд с запросом о ее толковании относительно наименования и правовой формы закона о поправках к гл. 3-8 Конституции.

Конституционный Суд в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П (СЗ РФ. 1955, N 45. Ст. 4408) установил, что в соответствии с рядом статей Конституции поправки к гл. 3-8 принимаются законом РФ о поправках к Конституции РФ, принимаемым в особом порядке, который отчасти совпадает с процедурой принятия ФКЗ. Право законодательной инициативы принадлежит в этом случае ограниченному кругу субъектов согласно ст. 134. Порядок принятия этого закона в Федеральном Собрании тот же, что и порядок принятия ФКЗ, установленный в ч. 2 ст. 108 Конституции, в частности большинством не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета Федерации и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Особым условием для вступления в силу этого закона и предусмотренных им поправок является их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. После этого закон о поправках к Конституции вступает в силу и подлежит обнародованию, ибо он, как и ФКЗ, не может быть отклонен Президентом. Конституционный Суд также постановил, что законодатель вправе урегулировать: порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок к гл. 3-8 Конституции для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ; порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения этих поправок; вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" был принят 4 марта 1998 г. В нем соблюдены относящиеся к его предмету предписания Конституции (напр., ст. 108, 134 и 136) и Постановления Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. N 12-П. Закон определил, что такие предложения должны содержать предлагаемый новый или измененный текст статьи, ее части или пункта либо положение об их исключении из Конституции. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в ее комитет, ведающий вопросами конституционного законодательства, для проверки соответствия этого предложения Конституции и упомянутому ФЗ. Проект закона РФ о поправке к Конституции рассматривается Государственной Думой в трех чтениях; он считается одобренным, если "за" проголосовало не менее двух третей общего состава Думы. Одобренный Думой проект направляется на обязательное рассмотрение в Совет Федерации, где он может быть одобрен голосами не менее трех четвертей общего состава членов Совета. Предусмотрена и возможность в случае отклонения проекта Советом Федерации создать согласительную комиссию палат Федерального Собрания. Урегулирована и процедура опубликования принятого проекта Председателем Совета Федерации и рассмотрения проекта в законодательных органах субъектов РФ. Одобренный такими органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке направляется Президенту и не позднее чем через 14 дней подписывается им, официально публикуется и вносится в текст Конституции.

За 15 лет действия Конституции было принято в соответствии со ст. 136 лишь два закона о поправке к Конституции: "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" и "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" (см. комм. к ст. 81, 96, 103 и 114), не считая внесения в соответствии со ст. 137 Конституции поправок к ст. 65, касающихся изменения состава субъектов РФ и официального наименования некоторых из них.

Статья 136 учитывает мировой опыт демократического конституционного права. Так, для внесения поправок в Конституцию США необходимо одобрение поправки двумя третями голосов в каждой палате Конгресса и таким же большинством в каждой палате законодательных собраний трех четвертей штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма.

Следует, по-видимому, признать, что установленное в ст. 76 деление законов РФ на две группы - ФКЗ и ФЗ - могло бы быть дополнено третьей, промежуточной группой - законами о поправках к гл. 3-8 Конституции. Впрочем, она могла бы быть включена в качестве особой подгруппы в группу конституционных законов. В этом случае, не меняя указанное деление законов России на две группы, эти особые законы назывались бы ФКЗ, а не ФЗ о поправках к гл. 3-8 Конституции. Это согласовалось бы с содержанием ст. 1 упомянутого ФЗ о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции. Ограничив в ч. 1 предмет его регулирования поправками к гл. 3-8, этот ФЗ в ч. 2 и 3 установил ряд требований к ФКЗ о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 и к ФКЗ о внесении изменений в ст. 65; но, согласно ст. 76 (ч. 3) Конституции (см. комм. к ней), ФЗ не может противоречить ФКЗ. А не наоборот.

Первый — реализация законодательной инициативы субъектами, перечисленными в ст. 134 (см. комментарий). Эти предложения в соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» вносятся в Государственную Думу*(713).

Второй этап — рассмотрение предложений в палатах Федерального Собрания. В соответствии с указанным Федеральным законом (ст. 4) и Регламентом Государственной Думы (ст. 139)*(714) предложение о поправках вместе с обоснованием направляется Советом Государственной Думы в Комитеты по государственному строительству и по законодательству для совместного рассмотрения.

Принятое по этому вопросу решение направляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. Рассмотрению в Государственной Думе подлежит проект специального акта, который Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» назван «законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации» (ст. 2).

Содержание этого проекта также определено названным Законом: текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо предложение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции (ст. 3).

Как и любой другой закон, проект рассматривается Думой в трех чтениях, однако, поскольку ст. 136 Конституции определяет, что проект закона о поправке должен быть принят в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, для одобрения его в окончательном виде необходимо, чтобы за него проголосовали не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае принятия положительного решения проект закона о поправке к Конституции направляется в Совет Федерации.

В верхней палате парламента в соответствии со ст. 131 Регламента Совета Федерации проект поступает в комитет по конституционному законодательству, который обобщает все предложения комитетов и комиссий Совета Федерации и принимает одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить проект закона или отклонить его*(715).

Проект закона о поправках вместе с обоснованием и рекомендацией названного комитета поступает для обсуждения в Совет Федерации. С появлением в нашей стране такого негосударственного органа, как Общественная палата Российской Федерации*(716), подготовленное ею заключение по результатам общественной экспертизы проекта закона о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению на заседании Совета Федерации*(717).

После обсуждения проект закона принимается квалифицированным большинством голосов — не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения верхней палатой парламента проекта закона она совместно с Государственной Думой может создать согласительную комиссию.

Третий этап — контрасигнатура (от лат. contra — против; signare — подписывать); в данном контексте — одобрение решения вышестоящего органа государственной власти субъектами Российской Федерации. Не позднее пяти дней с момента принятия закона Советом Федерации его Председатель направляет закон о поправке к Конституции в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для рассмотрения (ст. 135 Регламента СФ).

Одобрение субъектами Федерации изменений Конституции России необходимо с целью оградить их население от возможного ущемления его прав, свобод и законных интересов. В данном случае контрасигнатура региональных парламентов заменяет собой более дорогостоящую процедуру общероссийского референдума. При этом на рассмотрение вопроса законодательным органам субъектов Федерации Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» отводит не более одного года со дня принятия закона Советом Федерации (ст. 9), а ст. 136 Конституции определяет число субъектов Федерации, необходимое для одобрения проекта, — не менее 2/3 (59).

Далее следует факультативный этап, служащий дополнительной гарантией справедливости, законности и объективности конституционных перемен: обращение в Верховный Суд Российской Федерации, правом на которое, согласно ст. 11 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», в течение 7 дней с момента принятия закона Советом Федерации обладает Президент Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Решение Суд принимает в порядке, определенном гражданско-процессуальным законодательством, и в случае удовлетворения иска требует повторного рассмотрения Советом Федерации.

Как и любой другой закон, закон о поправке к Конституции подписывается Президентом России в семидневный срок и подлежит официальному опубликованию. Как и в отношении любого другого закона, принятого в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, Президент не имеет права вето на данный Закон.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -