У нас попытка создания в 1991 г. формы правления, близкой к американской, успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому, что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество, оказались неспособными к компромиссам, и конфликт между ними чуть не вызвал в 1993 г. гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика не было. Поэтому при разработке действующей Конституции РФ было решено такие выходы создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Это полномочие Президента записано в п. "б" ст. 84 Конституции и урегулировано в ее ст. 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4) в связи с формированием Правительства РФ и его взаимоотношениями с Государственной Думой (см. комм. к этим статьям). Из формулировки комментируемой части можно сделать вывод, что во всех указанных в Конституции РФ случаях досрочный роспуск Государственной Думы зависит от усмотрения Президента, однако это верно только применительно к ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции, тогда как часть 4 ст. 111 недвусмысленно обязывает Президента распустить Государственную Думу, если она трижды отклонит предложение Президента о кандидатуре Председателя Правительства.

Из Конституции неясно, с какого момента прекращаются полномочия Государственной Думы в случае ее роспуска: может ли она сохранять их до начала работы следующей Государственной Думы, как предусмотрено на случай истечения срока ее полномочий в ч. 4 ст. 99 Конституции (см. комм. к ней)? Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787) указал в п. 1 резолютивной части, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

2. Комментируемая часть представляет собой конституционную гарантию того, что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции, тогда как законодательная функция Федерального Собрания после роспуска Государственной Думы не может осуществляться.

Чтобы был соблюден установленный в комментируемой части четырехмесячный срок, не позднее которого вновь избранная Государственная Дума должна начать работу, необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, на свое первое заседание Государственная Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания.

ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм. и доп.) урегулировал сроки и порядок назначения выборов, включая досрочные выборы в Государственную Думу, которые должны проводиться в случае ее роспуска. Из ч. 7-9 ст. 10 этого ФЗ следует, что решение о назначении выборов в Государственную Думу должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования и подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов эти сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на треть. Если же Президент РФ не назначит выборы в указанные сроки, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией РФ в порядке, установленном федеральным законом. Это ее решение публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока для официального опубликования решения о назначении выборов. А если и ЦИК РФ не назначит в установленный для нее срок выборы либо если она отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном в данном ФЗ, Верховный Суд РФ по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого Президент, а в случае его отсутствия ЦИК должны назначить выборы.

Соответственно ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.) установил в ч. 1 ст. 6, что проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ и данным ФЗ, является обязательным. В ч. 2 и 3 этой статьи изложены приведенные выше положения, вытекающие из ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а согласно ее ч. 4-7 при роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Президент, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы ее депутатов, эти выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение ЦИК о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

Конечно, ситуация, связанная с неназначением досрочных выборов депутатов Государственной Думы одновременно с ее роспуском, практически почти невероятна, и все же представляется, что, случись она, правильнее было бы считать указ о досрочном роспуске Государственной Думы, не предусматривающий назначения новых выборов ее депутатов в установленный законом срок, ничтожным. Это было бы лучше, чем возлагать на ЦИК РФ осуществление конституционного полномочия Президента РФ.

3. В комментируемой части содержится первое ограничение возможности роспуска Государственной Думы. В течение года после избрания Государственной Думы она не может быть распущена, если выразит недоверие Правительству РФ или откажет ему в доверии (см. комм. к ч. 3 и 4 ст. 117). Очевидно, что в этих случаях Президент РФ должен принять отставку Правительства или уволить его в отставку, если оно само в отставку не подаст.

Государственная Дума подлежит в этот период роспуску только в случае, если трижды отклонит представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства (см. комм. к ч. 4 ст. 111).

4. Комментируемая часть означает второе ограничение возможности роспуска Государственной Думы. Роспуск невозможен после того, как Государственная Дума приняла постановление о выдвижении против Президента РФ обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. комм. к ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103). Запрещение роспуска действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению или пока не истечет предусмотренный в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячный срок. Если Президент отрешен от должности, то, естественно, распускать Государственную Думу он не может. То же относится и к Председателю Правительства РФ, который в случае отрешения Президента от должности, а также в иных случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, замещает его (см. комм. к ч. 3 ст. 92). Если же Президент остался в должности, то после соответствующего постановления Совета Федерации или истечения указанного в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячного срока его полномочие распускать в установленных случаях Государственную Думу восстанавливается.

5. В комментируемой части установлены еще два ограничения возможности роспуска Государственной Думы.

Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная власть оставалась в рамках Конституции РФ и федеральных законов, включая федеральные конституционные законы.

Следует подчеркнуть, что полномочие Президента распускать в установленных случаях Государственную Думу приостанавливается только в том случае, если военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской Федерации, а не на ее части.

Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. «б»), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ роспуск Госдумы Президентом РФ означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Госдумой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Госдумы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти*(607).

Таким образом, роспуск Госдумы преследует конституционную цель — обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ, вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Госдумой.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, в случае роспуска Госдумы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это означает, что фактически максимально на срок четыре месяца страна остается без Госдумы, и говорить о том, что парламент в России является, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции РФ, постоянно действующим органом, кажется по меньшей мере странным.

При этом государство остается без парламентского контроля, а законодательный процесс — важнейшее и не прекращающее свое функционирование средство регулирования всех сфер жизни, приостановлен. Совет Федерации не может заменить Государственную Думу в ее функциях, и, согласно Конституции РФ, спасает положение на это время Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ он принимает указы, которые заменяют законы, пока последние не будут приняты.

По этому поводу в научных кругах существует две точки зрения. Согласно одной из них факт того, что Президент РФ в течение четырех месяцев де-факто (несмотря на Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября) заменяет нижнюю палату парламента, не создает препятствий для осуществления законности и демократии.

Согласно второй точке зрения, с которой солидарны и авторы настоящего комментария, неприемлемо оставлять государство без законодательной ветви власти с настолько сильно расширенными полномочиями Президента РФ на такой долгий срок. Дело в том, что возможности Президента РФ, данные ему Конституцией РФ, позволяют ему фактически исполнять функции законодательного органа, а при условии сложившейся ситуации фактического контроля исполнительной власти Президентом РФ — в случае отсутствия Госдумы — существует серьезная опасность объединения в одних руках этих двух ветвей власти. Конечно, это противоречит демократическим принципам, нарушает основы системы сдержек и противовесов и влечет за собой опасность установления авторитарного режима.

Что касается возможности Президента РФ принимать указы, заменяющие законы, то такая возможность не вызывает возражений: она необходима, так как является средством быстрого реагирования на кризисные и чрезвычайные ситуации, когда законодательный процесс не в силах, вследствие своей медлительности и сложности, в согласовательной части осуществлять волевое срочное регулирование.

Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом, было отмечено, что в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, не противоречит Конституции РФ, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов*(608).

Однако, не разделяя такую точку зрения, судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин считает, что конституционное установление о том, что Президент РФ как гарант Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, породило немало спекуляций и, по существу, стало оправданием его вседозволенности: «На мой взгляд, оно отнюдь не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся.

Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них.

Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы»*(609).

Кроме того, временный характер действия указа, по его словам, вовсе не оправдывает вмешательства Президента РФ в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это ни сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.

1. Троекратное отклонение кандидатур Председателя Правительства РФ, предложенных Президентом РФ.

Согласно ст. 111 Конституции РФ, предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ не позднее двухнедельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой. Госдума обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Она вправе отклонить предложенную Президентом РФ кандидатуру, после чего Президент РФ вносит на рассмотрение Госдумы ту же самую или новую кандидатуру. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ*(610) разъяснил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

В случае трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Например, в 1998 г. после отставки Правительства С.В. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру В.С. Черномырдина на пост Председателя Правительства РФ. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламентско-правительственного кризиса Президент РФ провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов*(611).

2. Выражение недоверия Правительству РФ по инициативе Госдумы.

Госдума большинством голосов может выразить недоверие Правительству РФ, после чего Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Госдумы. Если Госдума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

3. Отказ в доверии Правительству РФ вследствие рассмотрения такого во проса, поставленного Председателем Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ может поставить перед Госдумой вопрос о доверии Правительству РФ по собственной инициативе. Если Госдума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Госдумы и назначении новых выборов.

2. Федеральное Собрание определяется в ч. 1 ст. 99 Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Госдумы назначить и дату выборов*(612) с тем, чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено в комментируемой части. Следовательно, период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством РФ, ограничен.

Таким образом, момент роспуска Госдумы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Госдумы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные сроки. Для соблюдения данного срока необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции РФ, на свое первое заседание Госдума должна собраться на 30-й день после избрания.

С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания. Если Президент РФ, распустив государственную Думу, не назначит выборы депутатов Госдумы нового созыва, выборы депутатов Госдумы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Госдумы.

В целях соблюдения сроков законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент РФ, в свою очередь, вправе созвать заседание вновь избранной Госдумы ранее, чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99 Конституции РФ).

3. Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными комментируемой статьей запретами на роспуск Госдумы.

Первой гарантией стабильности равновесия ветвей власти является запрет на роспуск палаты при вопросе о доверии (недоверии) Правительству РФ в первый год после избрания Госдумы. У Президента РФ нет альтернативы выбора — отставка Правительства РФ или роспуск Госдумы. В это время возможна только отставка Правительства РФ. Роспуск Госдумы возможен в этот период лишь в случае, если она трижды отклонит представленные Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ.

4. Следующей гарантией стабильности является запрет на роспуск нижней палаты с момента выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Запрещение роспуска действует в течение периода, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению. Такое решение Совет Федерации должен принять не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ (ч. 3 ст. 93 Конституции РФ). Если же в указанный срок Совет Федерации не примет решения по обвинению против Президента РФ, оно считается отклоненным, а Президент РФ возвращается к своим полномочиям, в том числе к возможности распустить Государственную Думу.

В случае выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ последний прекращает исполнять свои полномочия, в том числе полномочие по роспуску Госдумы. В это время его обязанности исполняет Председатель Правительства РФ, который ограничен в некоторых правах в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ, в частности, он не имеет права распускать Государственную Думу.

5. Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения устанавливается запрет на роспуск Госдумы*(613), что продолжает перечень гарантий, направленных на недопущение произвольного ее роспуска. Военное или чрезвычайное положение вводится Федеральными конституционными законами от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»*(614) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении»*(615). Меры эти являются временными, применяемыми исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации по всей стране или в отдельных ее местностях.

Дело в том, что в условиях чрезвычайного и военного положения исполнительная власть приобретает весьма широкие полномочия, и отсутствие противовеса ей в лице власти законодательной, а именно Госдумы, с великой долей вероятности может привести к непредсказуемым негативным последствиям. Именно поэтому необходим орган, осуществляющий контроль над соблюдением исполнительной властью Конституции РФ, законов, приемлемых и разумных сроков действия чрезвычайного положения и т.д.

Госдума не может быть распущена Президентом РФ в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Это положение введено для того, чтобы не позволить Президенту РФ остаться непосредственно перед президентскими выборами единственной нормотворческой инстанцией, издающей высшие акты государственной власти*(616), что также гарантирует стабильность демократических институтов.

Эта гарантия не случайно оставлена в одном пункте с запретом роспуска в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения. Таким образом, благодаря ее текстуальной близости с такими экстремальными положениями, как военное или чрезвычайное, обращается внимание на значимость и серьезность невозможности роспуска Госдумы менее чем за шесть месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Если представить себе отсутствие данного запрета, то при роспуске Госдумы незадолго до окончания срока правления Президента РФ возникает необходимость готовить практически одновременно не только выборы Президента РФ, но и Госдумы, что может привести к дестабилизации в стране.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -