В ч. 1 ст. 76 Конституции установлено, что федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, т.е. по перечисленным в ст. 71 Конституции. Кроме того, еще в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами. Это ст. 56, устанавливающая конституционные принципы режима чрезвычайного положения; ч. 2 ст. 65, регулирующая возникновение новых субъектов РФ; ч. 5 ст. 66, регулирующая изменение статуса субъекта РФ; ч. 1 ст. 70, посвященная государственным символам РФ; п. "в" ст. 84, посвященный назначению референдума; ч. 3 ст. 87, относящаяся к режиму военного положения; ст. 88 о полномочии Президента РФ вводить чрезвычайное положение; п. "д" ч. 1 ст. 103, относящийся к статусу Уполномоченного по правам человека; ч. 3 ст. 118, относящаяся к установлению судебной системы России; ч. 3 ст. 128, относящаяся к установлению полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов; ч. 2 ст. 135, относящаяся к созыву Конституционного Собрания; ч. 1 ст. 137, определяющая порядок изменения Конституции в связи с изменением состава РФ.

Как видно из приведенного перечня, предметов регулирования федеральным конституционным законом меньше, чем статей Конституции, в которых упоминаются федеральные конституционные законы, ибо в разных статьях Конституции, указывающих на необходимость принятия таких законов, речь подчас идет об одном и том же предмете. Правда, в ч. 3 ст. 128 Конституции сформулирован предмет для регулирования несколькими федеральными конституционными законами.

В литературе существует различное истолкование комментируемой части. Большинство авторов считают, что только указанные в приведенных статьях предметы могут и должны регулироваться федеральными конституционными законами. Есть, однако, и другая позиция, авторы которой исходят из того, что предметы, указанные в вышеприведенном перечне статей, составляют лишь обязательный минимум для регулирования федеральными конституционными законами, тогда как Федеральное Собрание может в такой форме регулировать и другие общественные отношения, если сочтет это необходимым.

Пока нет официального толкования, данного Конституционным Судом РФ, обе позиции имеют право на существование. Первая позиция обусловлена строго формальным подходом к проблеме. В пользу второй позиции имеются два аргумента - теоретический и практический.

Первый аргумент заключается в том, что приведенный перечень оставляет без внимания многие общественные отношения, имеющие по своему характеру конституционный характер. Урегулированы, например, обычным федеральным законом содержание и процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, предусмотренных частью 3 ст. 11 Конституции, а ведь данная статья принадлежит к основам конституционного строя, и, стало быть, эти договоры с очевидностью регулируют конституционную материю - распределение компетенции между обоими высшими уровнями управления. Нет сомнения в том, что данный институт нуждается в конституционном регулировании, которое должно осуществляться посредством хотя бы федерального конституционного закона. На практике же соответствующие нормы содержатся в ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 27. ч. 2. Ст. 2709; с изм.). Порядок принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ имеет конституционный характер по определению, но также урегулирован почему-то обычным ФЗ от 4 марта 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146). Да и такой акт, как ГК РФ, который в публицистике называют конституцией рыночного хозяйства, должен был бы быть принят (если не целиком, то по крайней мере его часть первая) в форме федерального конституционного закона, тем более если есть намерение не допускать существования законодательных норм, ему противоречащих (согласно абз. 2 ч. 2 ст. 3 ГК РФ, "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу"). Сейчас же юридическая ситуация такова, что федеральный закон, содержащий нормы гражданского права, не соответствующие ГК, должен получить преимущество перед ГК, если издан позднее.

Второй аргумент состоит в том, что на практике Федеральное Собрание уже вышло за рамки, содержащиеся в приведенном перечне. Например, ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710; с изм.) регулирует институт федерального референдума целиком, а не только порядок его назначения, как следовало бы, если буквально придерживаться текста п. "в" ст. 84 Конституции РФ. Точно так же ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.) регулирует статус Правительства в целом, а не только порядок его деятельности, как это предписывает часть 2 ст. 114 Конституции. И этот подход Федерального Собрания единственно правильный, ибо иначе федеральные конституционные законы регулировали бы изолированные, притом не самые важные элементы соответствующих правовых институтов.

К сожалению, порой Федеральное Собрание идет на поводу у консервативно мыслящих теоретиков той или иной отрасли права и, определяя форму законодательного акта, игнорирует требования Конституции РФ. Так, весьма многие специалисты в области процессуального права не приемлют для судебно-процессуальных кодексов форму федерального конституционного закона, хотя, согласно ч. 3 ст. 128 Конституции (см. комм. к ней), порядок деятельности федеральных судов устанавливается федеральным конституционным законом. А этот порядок регулируется как раз процессуальными кодексами. В вопиющем противоречии с этим находится тот факт, что УПК РФ от 18 декабря 2001 г. (СЗ РФ. 2001. N 52. ч. 1. Ст. 4921; с изм. и доп.), АПК РФ от 22 июля 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; с изм. и доп.), ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; с изм. и доп.) приняты в форме обычного федерального закона. Можно привести немало практических доводов в пользу этого, но ни одним из них нельзя обосновать несоблюдение конституционных положений.

В настоящее время действуют следующие федеральные конституционные законы:

ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; с изм. и доп.);

ФКЗ от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589; с изм. и доп.);

ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; с изм. и доп.);

ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011; изм. и доп.);

ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.);

ФКЗ от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170; с изм. и доп.);

ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном флаге Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5020; с изм. и доп.);

ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гербе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5021; с изм. и доп.);

ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гимне Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5022; с изм. и доп.);

ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; с изм. и доп.);

ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. 1. Ст. 4916; с изм. и доп.);

ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении" (СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375);

ФКЗ от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; с изм. и доп.);

ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710; с изм. и доп.);

ФКЗ от 14 октября 2005 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" (СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212);

ФКЗ от 12 июля 2006 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" (СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119);

ФКЗ от 30 декабря 2006 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 1).

Из предусмотренных Конституцией к обязательному принятию остался непринятым только ФКЗ о Конституционном Собрании.

2. Комментируемая часть определяет условия принятия федеральных конституционных законов.

Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451), для принятия федерального конституционного закона требуется не менее 115 голосов в Совете Федерации (с 1 июля 2007 г. - 113, с 1 января 2008 г. - 112) и не менее 300 голосов в Государственной Думе.

Хотя, исходя из текста комментируемой части, можно было бы признать, что в отношении принятия федеральных конституционных законов палаты Федерального Собрания полностью равноправны, часть 2 ст. 104 Конституции РФ подлежит применению и здесь: проекты федеральных конституционных законов вносятся в Государственную Думу. Вообще, к порядку прохождения через палаты Федерального Собрания федеральных конституционных законов относятся все положения ст. 104 и 105 (кроме ее ч. 5 и кроме возможности молчаливого одобрения Советом Федерации, предусмотренного частью 4) Конституции (см. комм. к ним), и соответствующие положения Регламентов обеих палат. Разумеется, требования к большинству голосов в палатах иные, а именно те, которые установлены в ч. 2 комментируемой статьи (см. ниже).

Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801 - с изм. и доп.) специально процедуру принятия федеральных конституционных законов не регулирует. Зато Регламент Совета Федерации от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.) посвящает этой процедуре специальную главу 15. Следует сразу же отметить, что одобрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона не превращает его в такой закон. Это превращение происходит лишь с одобрением проекта Советом Федерации.

Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон передается на рассмотрение Совета Федерации вместе с постановлением Государственной Думы об одобрении федерального конституционного закона, стенограммой ее заседания, документами и материалами, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу. Если федеральный конституционный закон предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в Совет Федерации должно быть направлено соответствующее заключение Правительства РФ. Отсутствие указанного заключения может служить основанием для отклонения федерального конституционного закона.

Поступивший из Государственной Думы федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой, регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24 часов вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный конституционный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с федеральным конституционным законом. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального конституционного закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить их в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального конституционного закона.

Ответственный комитет (комиссия) Совета Федерации определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению его заместителем. Председатель Совета Федерации или его заместитель вправе передать федеральный конституционный закон нескольким комитетам (комиссиям) Совета Федерации, определив ответственный комитет (комиссию). Подготовка заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации производится в порядке, установленном для федеральных законов (см. комм. к ч. 4 ст. 105). Официальный отзыв Правительства РФ о рассматриваемом Советом Федерации федеральном конституционном законе подлежит оглашению или распространению на заседании комитета (комиссии) Совета Федерации. Ответственный комитет (комиссия) Совета Федерации вправе рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой, или отклонить его.

Рассмотрение одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета (комиссии), обобщенной позиции органов государственной власти субъектов РФ по рассматриваемому федеральному конституционному закону и проекта постановления палаты, внесенного комитетом (комиссией) палаты. Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом федеральном конституционном законе. Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании палаты, если его текст был представлен ее членам в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному конституционному закону представляется членам Совета Федерации также в письменной форме. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы проекта рассматриваемого федерального конституционного закона.

После выступления докладчика от ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента РФ или официальному представителю Правительства РФ, поддерживающему в палатах Федерального Собрания этот федеральный конституционный закон.

По результатам рассмотрения одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертых общего числа членов палаты. Решение об одобрении федерального конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший в Совет Федерации одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон одобрен большинством не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета Федерации, о чем указывается в том же постановлении Совета Федерации.

Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации.

В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем голосами четвертью голосов общего их числа. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального конституционного закона. В случае принятия решения о переносе вопроса на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального конституционного закона.

В постановлении Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона могут содержаться:

а) перечень разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц этого федерального конституционного закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой;

б) обоснование решения об отклонении федерального конституционного закона;

в) предложение Государственной Думе согласовать способ и процедуру преодоления возникших разногласий.

Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может содержать предлагаемую этой палатой редакцию разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц федерального конституционного закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой.

Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона вместе с федеральным конституционным законом направляется в Государственную Думу в пятидневный срок со дня принятия. Принятый федеральный конституционный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Федеральные конституционные законы, по существу, продолжают и развивают Конституцию РФ, персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, устанавливают пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава. Иначе говоря, федеральные конституционные законы являются органическими законами, дополняющими и развивающими Конституцию Российской Федерации*(605).

Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов по предметам ведения Российской Федерации, которые имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

Кроме этого, в Конституции РФ указываются в отдельных статьях конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами:

чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56);
принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65);
статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66);
государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70);
Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «в» ст. 84);
режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 87);
Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение (ст. 88);
к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (п. «д» ч. 1 ст. 103);
порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114);
судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118);
полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128);
если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание (ч. 2 ст. 135);
изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 137).

В настоящее время принято 13 федеральных конституционных законов:

от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;
от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»;
от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»;
от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации»;
от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации»;
от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»;
от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»;
от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»;
от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

2. Процедура прохождения федеральных конституционных законов имеет свои особенности, обусловленные чрезвычайной важностью таких законов. Это федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ, о референдуме РФ, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.

Именно поэтому Конституцией РФ закреплен особый порядок и процедура принятия таких законов, предусматривающие объединение и согласие по рассматриваемому закону всех политических сил.

Федеральный конституционный закон рассматривается во всем мире как особая категория правовых актов и, являясь основой для регулирования глобальных вопросов жизненной важности, должен быть принят большинством субъектов интересов Федерации.

Главной особенностью рассмотрения федеральных конституционных законов является то, что Конституция РФ не содержит никаких ограничений (как, например, содержащиеся в ч. 4 и 5 ст. 105 Конституции РФ условия для принятия обычных законов) для их рассмотрения и принятия, за исключением требования квалифицированного большинства голосов. Так, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 членов от общего числа членов Совета Федерации (не менее 134 голоса) и не менее 2/3 от общего числа депутатов Госдумы (не менее 300 голосов). При выполнении этого условия закон считается принятым парламентом и отправляется на подписание и обнародование Президенту РФ.

Исходя из текста комментируемой части, можно заключить, что в отношении принятия федеральных конституционных законов палаты Федерального Собрания полностью равноправны, но, хотя об этом и не сказано в Конституции РФ напрямую, обычный порядок прохождения закона по палатам все же соблюдается. Так, Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ указывает, что федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно и в обычном порядке (сначала происходит рассмотрение Госдумой и только затем — Советом Федерации)*(606).

Однако, надо отметить, и в такой важной сфере, как принятие федеральных конституционных законов, не обходится без организационных проблем. Так, регламенты палат не учитывают особенностей прохождения федеральных конституционных законов, и в основном они рассматриваются по процедурам, которые установлены для обычных федеральных законов.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -