1. Арбитражные суды разрешают дела в порядке не только гражданского, но и административного судопроизводства, что прямо следует из ст. 29 АПК. В этом плане в АПК получила поддержку концепция, связывающая административное судопроизводство с категорией дела, существом спора, а не только с наличием специальных административных судов. К ведению арбитражных судов отнесены различные экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (публично-правового характера).

2. Критерии компетенции в сфере административного судопроизводства заключаются в следующем.

Во-первых, спор должен возникнуть из административных либо иных публично-правовых отношений (например, налоговых, таможенных).

Во-вторых, он отнесен прямо к компетенции арбитражного суда. В отличие от ст. 28 АПК, где компетенция арбитражных судов определена достаточно широко, в ст. 29 АПК использован принцип перечня дел.

В-третьих, содержание спора должно быть связано с предпринимательской либо иной экономической деятельностью, либо с доступом к ней, либо с оценкой законности ненормативного или нормативного акта в данной сфере.

В-четвертых, в отличие от дел гражданского судопроизводства в административном судопроизводстве другие требования к правовому статусу сторон. Здесь статус юридического лица либо гражданина-предпринимателя имеет, как правило, только истец. Кроме того, в качестве истца могут выступать прокурор и государственные органы, органы местного самоуправления.

Что касается ответчика, то в этом качестве могут выступать федеральные органы исполнительной власти, другие государственные органы, муниципальные образования, должностные лица, включая судебных приставов-исполнителей. При этом соответствующие органы как субъекты публично-правовых отношений могут как иметь статус юридического лица, так и не быть наделенными им.

3. Осуществление нормоконтроля возможно только одним арбитражным специализированным судом - Судом по интеллектуальным правам (СИП) и только по делам, указанным в п. п. 1.1 и 1.2 ч. 1 настоящей статьи. Все остальные дела о нормоконтроле, связанные с оспариванием нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, относятся к ведению судов общей юрисдикции.

При толковании полномочий по нормоконтролю СИП следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 125 Конституции РФ дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ведения органов государственной власти РФ либо по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, отнесены к подведомственности КС РФ. По данному вопросу существует большая практика КС РФ, например, Постановления от 16.06.1998 N 19-П, от 11.04.2000 N 6-П и др.[1].

4. При характеристике компетенции по делам об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), согласно п. 2 ч. 1, предметом рассмотрения являются в том числе акты иных органов, организаций, наделенных ФЗ отдельными государственными или иными публичными полномочиями. В частности, речь может идти о саморегулируемых организациях, которые могут быть наделены законом отдельными публичными полномочиями.

Законодатель весьма произвольно определил в этой сфере компетенцию арбитражных судов, передав в их ведение указанные дела, которые по своему содержанию (несмотря на их связь с предпринимательской деятельностью одной стороны в споре) не экономические, а административные. Именно поэтому они, как об этом указано в ч. 1 комментируемой статьи, рассматриваются в порядке административного судопроизводства.

Однако при этом не учтены положения ст. 126 Конституции РФ, из которых вытекает, что правосудие по гражданским, уголовным и административным делам (именно они и рассматриваются соответственно в порядке гражданского, уголовного и административного судопроизводства) осуществляется судами общей юрисдикции.

При подготовке Конституции РФ имелись предложения закрепить в качестве самостоятельного вида арбитражное судопроизводство, но против этого высказались представители Высшего Арбитражного Суда РФ, полагая, что единое понятие гражданского судопроизводства, охватывающее процессуальную деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов, имеет самостоятельную ценность.

Однако однородность гражданского и арбитражного судопроизводства не отменяет проблему разграничения подведомственности. Очевидно, что ее нельзя усугублять передачей в арбитражный суд части уголовных дел, например об экономических преступлениях.

Можно сделать общий вывод о том, что название комментируемой статьи (о подведомственности экономических споров арбитражным судам) не соответствует ее содержанию, а содержание определено произвольно, в отрыве от тех критериев подведомственности дел арбитражным судам, которые установлены в ст. 27 настоящего АПК.

2. Субъекты указанных споров, отнесенных к подведомственности арбитражных судов, с одной стороны:

1) юридические лица;
2) индивидуальные предприниматели.

С другой стороны, субъекты этих споров:

1) органы государственной власти Российской Федерации;
2) органы государственной власти субъектов РФ;
3) органы местного самоуправления;
4) государственные органы;
5) иные органы;
6) должностные лица.

Перечисленные органы (должностные лица) участвуют в спорных правоотношениях именно в качестве субъектов, осуществляющих публично-правовые функции (издают правовые акты, принимают решения, совершают действия, имеющие юридическое значение), т.е. сутью их отношений с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями являются отношения власти и подчинения.

Если же эти органы (должностные лица) выступают в качестве субъектов правоотношений, основанных на равенстве сторон, например представляют собой сторону в договоре, об исполнении которого возник спор, то дела с их участием подпадают под экономические споры, возникающие из гражданских правоотношений (см. комментарий к ст. 28 АПК).

Необходимо уточнить, какие органы государственной власти имеются в виду в п. 2 комментируемой статьи.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ; государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

По общему правилу, сформулированному в п. 2 комментируемой статьи, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов указанных органов и должностных лиц. Следовательно, в первую очередь имеются в виду дела об оспаривании актов органов и должностных лиц исполнительной власти (например, Правительства РФ и правительства субъекта РФ), органов и должностных лиц местного самоуправления (например, глав муниципальных образований), государственных органов и их должностных лиц (таможенной, налоговой и другой государственной службы).

Органы законодательной (представительной) власти, как правило, издают нормативные правовые акты, а для обжалования актов органов судебной власти процессуальным законодательством установлен специальный порядок.

В сравнении с прежней редакцией законодатель изложил развернутый перечень нормативных правовых актов, проверка которых в порядке нормоконтроля отнесена к компетенции арбитражных судов. В нем обобщена накопленная судебная практика и содержится отсылка к иным сферам правового регулирования, предусмотренным федеральным законом.

3. К ненормативным правовым актам относятся акты указанных выше органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц (в делах, отнесенных к подведомственности арбитражных судов, - юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей).

Под иными органами и организациями в указанном перечне понимаются только те из них, которые наделены в силу закона государственными либо публичными полномочиями.

К ненормативным актам относятся также распорядительные акты, которые могут касаться значительного определенного либо неопределенного круга лиц, но в отличие от нормативных правовых актов не создают правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение.

Эти акты могут касаться прав как юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и граждан, не занимающихся предпринимательской деятельностью, равно как и тех и других одновременно.

Неминуемо возникает вопрос о том, какому суду, общей юрисдикции или арбитражному, подведомственно дело об оспаривании ненормативного правового акта органа государственной власти Российской Федерации, органа местного самоуправления, государственного органа, должностного лица, если этот акт затрагивает одновременно права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, не занимающихся предпринимательской деятельностью.

АПК исключил возможность "двойной" подведомственности дел об оспаривании одних и тех же актов различными лицами. Так, исключена возможность оспаривания одного и того же решения органа управления акционерного общества акционерами - юридическими лицами в арбитражных судах, а физическими лицами - в судах общей юрисдикции. Теперь все эти дела независимо от субъектного состава участников спора подведомственны в силу прямого указания в настоящем Кодексе арбитражным судам (см. комментарий к ст. ст. 33 и 225.1).

Относительно подведомственности дел об оспаривании ненормативных правовых актов указанных выше органов и должностных лиц, которые одновременно касаются прав и юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), и граждан, не занимающихся предпринимательской деятельностью, никакого специального указания в АПК не имеется. Следовательно, в их отношении должен соблюдаться общий подход разграничения подведомственности дел с множественностью лиц между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, т.е. они должны быть подведомственны судам общей юрисдикции.

4. Согласно п. 1 комментируемой статьи арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, комментируемая статья установила специальное правило подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов. Оно действует в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, в исключение из общего правила, согласно которому все дела об оспаривании нормативных правовых актов, независимо от того, кто - юридическое или физическое лицо - обращается в суд, подведомственны судам общей юрисдикции.

Некоторый отход от этого общего правила наметился еще до принятия комментируемого АПК. Так, в Налоговом кодексе РФ было установлено, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями (ст. 138). Сейчас это закреплено в АПК.

Следовательно, теперь правило разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов можно сформулировать определенным образом. Все дела об оспаривании нормативных правовых актов независимо от субъекта оспаривания и характера акта подведомственны судам общей юрисдикции, если только их оспаривание федеральным законом прямо не отнесено к подведомственности арбитражных судов.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

5. Согласно п. 3 комментируемой статьи арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким законом является Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП), принятый 20 декабря 2001 г. и введенный в действие с 1 июля 2002 г.

В соответствии с п. 1 ст. 22.1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 этого Кодекса:

1) судьями (мировыми судьями);
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Рассматривая дела об административных правонарушениях, судьи, в том числе и судьи арбитражных судов, действуют, если использовать терминологию процессуального законодательства, в качестве первой инстанции.

Кроме того, судьи рассматривают жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные иными органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать такие дела (ст. 30.1 КоАП), то есть действуют в качестве второй инстанции.

Согласно ч. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП и ч. 1 ст. 202 АПК судьи арбитражных судов рассматривают отнесенные к их ведению дела об административных правонарушениях, совершенных:

1) юридическими лицами;
2) индивидуальными предпринимателями.

Перечень дел об административных правонарушениях (если они совершены указанными субъектами), рассмотрение которых отнесено к ведению судей арбитражных судов, приведен в ч. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП (с многочисленными изменениями и дополнениями).

Это следующие административные правонарушения:

• производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам (ст. 6.14);
• нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24);
• нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4);
• нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5);
• выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ (ст. 9.5.1);
• осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1);
• незаконное использование товарного знака (ст. 14.10);
• незаконное получение кредита (ст. 14.11);
• фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12);
• неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13);
• воспрепятствование должностными лицами кредитной или финансовой организации осуществлению функций временной администрации (ст. 14.14);
• розничная продажа этилового спирта, в том числе этилового питьевого спирта (за исключением продажи в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), спиртосодержащей продукции по фармакопейным статьям (за исключением продукции, реализуемой через аптечную сеть) или спиртосодержащих вкусоароматических биологически активных вкусовых добавок или виноматериалов (ч. 1 ст. 14.16);
• поставка или розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей продукции без надлежаще оформленных товаротранспортных документов, без сертификата соответствия по каждому наименованию продукции, без справки к грузовой таможенной декларации или без ее копии с оригиналами оттисков печатей предыдущего собственника (на импортную алкогольную продукцию) либо без справки к товаротранспортной накладной (на отечественную алкогольную продукцию), а равно поставка или розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей продукции в таре и упаковке, не соответствующих установленным законом требованиям (ч. 2 ст. 14.16);
• промышленное производство этилового спирта в объемах, превышающих квоты (ч. 1 ст. 14.17);
• закупка этилового спирта из сырья всех видов организацией, не имеющей квот на закупку этилового спирта, или в объемах, превышающих квоты (ч. 3 ст. 14.17);
• промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией (ч. 4 ст. 14.17);
• использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции (ст. 14.18);
• осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 14.23);
• нарушение законодательства о лотереях (ст. 14.27);
• злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31);
• злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35% (ст. 14.31.1);
• заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности (ст. 14.32);
• недобросовестная конкуренция (ст. 14.33);
• непредставление или несвоевременное представление документов о споре, связанном с созданием юридического лица, управлением им или участием в нем (ст. 14.36);
• нарушение требований к установке рекламной продукции (ст. 14.37);
• неисполнение банком или иной кредитной организацией поручения органа государственного внебюджетного фонда о зачислении во вклады граждан сумм государственных пенсий и (или) других выплат (ч. 1 ст. 15.10);
• неисполнение банком или иной кредитной организацией содержащегося в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств с должника (ч. 2 ст. 17.14);
• неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований о списании с лицевого счета должника эмиссионных ценных бумаг (ч. 2.1 ст. 17.14);
• неисполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 19.5);
• нарушение обязательных требований государственных стандартов (ч. 1 ст. 19.19);
• нарушение правил обязательной сертификации (ч. 2 ст. 19.19).

Все другие дела об иных административных правонарушениях, в том числе совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (из отнесенных к ведению судей), рассматриваются судьями судов общей юрисдикции.

Дел об административных правонарушениях, субъектами которых выступают юридические лица и индивидуальные предприниматели, оставшихся в подведомственности судей судов общей юрисдикции (судей районных судов, гарнизонных военных судов, мировых судей), немало.

Так, например, все дела об административных правонарушениях в области таможенного дела, отнесенные к ведению судей, рассматриваются независимо от субъекта ответственности судьями судов общей юрисдикции (см. гл. 16 КоАП).

КоАП предусматривает административную ответственность физических лиц, должностных лиц и юридических лиц.

Согласно ст. 2.4 КоАП руководители и другие работники организаций, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

В связи с этим возникает вопрос о том, судьям каких судов, общей юрисдикции или арбитражных, подведомственны дела об административных правонарушениях, перечисленные в ч. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП, по которым к административной ответственности привлекаются одновременно юридическое лицо и его руководитель.

Такие ситуации могут возникать очень часто, поскольку за административные правонарушения, рассмотрение дел о которых отнесено к подведомственности судей арбитражных судов, установлена ответственность как для юридических, так и для должностных лиц.

Как указывалось выше, судьи арбитражных судов вправе рассматривать только те дела об административных правонарушениях, которые прямо отнесены федеральным законом к их ведению. Федеральными законами (ч. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП и ч. 1 ст. 202 АПК) к их ведению отнесено рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Следовательно, судьи арбитражных судов не вправе рассматривать дела о привлечении к административной ответственности руководителей организаций, для которых установлена ответственность как для должностных лиц.

Исходя из изложенного следует прийти к выводу о том, что указанные дела должны рассматриваться судьями судов общей юрисдикции.

Как указывалось выше, арбитражные суды при производстве по делам об административных правонарушениях действуют также в качестве второй инстанции, рассматривая жалобы на постановления, вынесенные по указанным делам.

Согласно п. 3 ст. 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

АПК использует иную терминологию и в ст. ст. 207 - 211 устанавливает порядок рассмотрения дел "об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности".

6. Согласно п. 4 комментируемой статьи арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.

Это дела по искам государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральными законами контрольными функциями, к организациям и индивидуальным предпринимателям о взыскании налогов, сборов, других обязательных платежей и санкций.

Иск может быть предъявлен в арбитражный суд, если требование об уплате взыскиваемой суммы не исполнено ответчиком в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты (п. 2 ст. 213 АПК).

7. Согласно п. 5 комментируемой статьи к подведомственности арбитражных судов федеральными законами могут быть отнесены и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, то есть перечень дел, указанных в ст. 29 АПК, может быть расширен иными федеральными законами.

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.02.2017 N 305-АД16-21273 по делу N А40-154893/2016
Как следует из оспоренных судебных актов, прекращая производство по настоящему делу, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 27, 29, 207 АПК РФ, статьи 30.1 КоАП РФ, учитывая разъяснения, данные в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", исходил из того, что постановление управления по делу об административном правонарушении не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -