Коренные малочисленные народы можно рассматривать в качестве разновидности национальных меньшинств. Выделяющая их особенность состоит в образе жизни и культуре, для которых характерна неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами: оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Это, в свою очередь, обуславливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов.

Рассматриваемая норма - новелла в Конституции. Ее появление согласуется с конституционной характеристикой Российского государства как демократического, федеративного, правового и социального (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), где человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство" подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России. Такой подход достаточно типичен для государств, где проживают подобные этнические общности (Канада, Норвегия, Финляндия, Дания), и отвечает требованиям Конвенции N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г., которая определяет: "Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности" (ст. 2).

Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные элементы статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти этнические общности официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую "коренные малочисленные народы"; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования; допускается наличие специфических прав (статуса) данных народов, в том числе быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России (т.е. на права, заключенные в названных нормах), намерена руководствоваться ими при принятии необходимых законов и в правоприменительной практике; коренные малочисленные народы и их объединения вправе требовать от органов государственной власти и местного самоуправления действий, соответствующих международно-правовым нормам.

Малочисленные этносы находятся как бы в трех ипостасях: они и народы, и национальные меньшинства, и особые этнические общности. Сообразно с этим на них распространяются три группы международно-правовых норм, содержащих разные по своему юридическому значению положения (гарантии):

• общие нормы, относящиеся ко всем народам мира (Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; международные пакты 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах);

• нормы, на которые ориентируется мировое сообщество применительно к национальным меньшинствам (см. комм. к п. "в" ст. 71);

• нормы, учитывающие специфику жизнедеятельности коренных народов. Это, например, Конвенция 1992 г. о биологическом разнообразии (ратифицирована ФЗ от 17 февраля 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 8. ст. 601), которая признает большую и традиционную зависимость коренного населения от биологических ресурсов и роль их знаний и практики для сохранения биологического разнообразия.

Полнее всего гарантии прав коренных малочисленных народов отражает упомянутая Конвенция МОТ N 169; она пока не ратифицирована, хотя данный вопрос в феврале 1992 г. уже включался в повестку дня сессии Верховного Совета РФ (Ведомости РФ. 1992. N 11. ст. 533). В частности, Конвенция декларирует право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель, права в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты с учетом обычаев названных народов и особенностей их экономического, социального и культурного положения.

В июне 2006 г. на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН внесена Декларация о правах коренных народов.

Международно-правовые нормы, касающиеся коренных народов, развиваются во внутрироссийском праве, и прежде всего на федеральном уровне. Комплексно их статус определен ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов по защите прав малочисленных народов, называются соответствующие правомочия органов местного самоуправления, закрепляются коллективные и индивидуальные права, в том числе право на территориальное общественное самоуправление, создание общин, замену военной службы альтернативной гражданской службой.

Отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов (в дополнение к нормам, относящимся ко всем национальным меньшинствам, о языке, культуре, образовании, национально-культурной автономии; см. комм. к п. "в" ст. 71 Конституции) получают отражение в специальных федеральных законах. В частности, им гарантируются:

• условия (за счет допущения отклонения до 40 процентов от средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания малочисленных народов), при которых они способны полнее реализовать свои избирательные права (ст. 18 ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. N 24. ст. 2253);

• право на создание общин (ФЗ от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"//СЗ РФ. 2000. N 30. ст. 3122);

• учет этнических интересов, компенсации при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (п. 10 ст. 4 ФЗ от 21 февраля 1992 г. "О недрах"//СЗ РФ. 1995. N 10. ст. 823; ч. 3 ст. 2, ч. 1 ст. 6, ч. 3 ст. 7 ФЗ от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"//СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 18);

• эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром, биоресурсами, водными объектами (ст. 7, 31, 68, 78, 82, 95, 97 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.//СЗ РФ. 2001. N 44. ст. 4147; ст. 4 Закона РФ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды"//СЗ РФ. 2002. N 7. ст. 133; ст. 9, 48 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г.//СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5278; ст. 9, 15, 24 ФЗ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых территориях"//СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1024; ст. 48, 49 ФЗ от 24 апреля 1995 г. "О животном мире"//СЗ РФ. 1995. N 17. ст. 1462; ст. 21 ФЗ от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3833; ст. 11 ФЗ от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694; ст. 9 ФЗ от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6273; ФЗ от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.//СЗ РФ. 2001. N 20. ст. 1972; ст. 10 ФЗ от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"//СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3018; ст. 1-3, 16, 18, 25, 30, 31, 39, 40 ФЗ от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"//СЗ РФ. 2004. N 52. ч. 1. ст. 5270; ст. 3, 54 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г.//СЗ РФ. 2006. N 23. ст. 2381);

• право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой (ст. 2, 4, 5 ФЗ от 25 июля 2002 г. "Об альтернативной гражданской службе"//СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3030);

• государственная поддержка традиционной хозяйственной деятельности и культуры, что обеспечивается особым отношением государства к культурам малочисленных этнических общностей (ст. 22 Основ законодательства РФ о культуре//Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2615), принятием федеральных программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, финансируемых за счет средств федерального бюджета (Постановление Правительства РФ от 27 июля 2001 г. N 564//СЗ РФ. 2001. N 32. ст. 3257), установлением специальных социальных, финансовых и налоговых мер (ст. 5 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1996. N 17. ст. 1915; ст. 217, 238, 333.2, 395 Налогового кодекса РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г.//СЗ РФ. 2001. N 1. ч. 2. ст. 18).

Права и гарантии коренных малочисленных народов дополняются и развиваются на уровне субъектов Федерации. Например, приняты законы: в Республике Саха (Якутия) - о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера (от 31 марта 2005 г.), об оленеводстве (от 25 июня 1997 г.), о статусе языков коренных малочисленных народов Севера (от 20 февраля 2004 г.), о статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера (от 27 января 2005 г.); в Хабаровском крае - об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов (от 27 ноября 2001 г.); в Сахалинской области - о сохранении и развитии народных художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера (от 12 сентября 2000 г.); в Ханты-Мансийском автономном округе - о традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера (от 4 декабря 2001 г.), о фольклоре коренных малочисленных народов Севера (от 18 июня 2003 г.), о святилищах коренных малочисленных народов Севера (от 8 ноября 2005 г.), о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения (от 28 декабря 2006 г.); в Чукотском автономном округе - о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера (от 21 июня 2002 г.); в Ямало-Ненецком автономном округе - о регулировании земельных отношений в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера (от 14 октября 1997 г.), о рыболовстве (от 18 июня 1998 г.), об оленеводстве (от 2 ноября 1998 г.).

Гарантирование прав коренных малочисленных народов - это не только их нормативное закрепление, но и последовательное осуществление как обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем в системе органов публичной власти есть такие, для которых данная обязанность является профилирующей. К ним, например, относится Министерство регионального развития РФ (п. 1, подпункты "ж"-"и" п. 2. Вопросы Министерства: Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2004 г. N 501//СЗ РФ. 2004. N 40. ст. 3956).

Национальное меньшинство отличается от национальности, давшей имя государству или национально-государственному образованию, на территории которого проживает это меньшинство, национальными, языковыми и другими признаками.

Полиэтничность(сл.) российского общества уникальна. Его своеобразие заключается не только в наличии более 140 наций, национальностей, но и в большой «амплитуде» их социально-экономического развития, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп.

Коренные малочисленные народы можно рассматривать в качестве разновидности национальных меньшинств. Они, как и любые из этих меньшинств, численно значительно уступают иным группам населения, не доминируют в обществе, имеют отличия в культуре, языке, религии, обычаях и стремятся к сохранению своей самобытности. Однако выделяющая их особенность состоит в образе жизни и культуре, для которых характерна неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами — оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Это, в свою очередь, обусловливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов.

В отличие от иных национальных меньшинств, коренные малочисленные народы не имеют государственных образований за пределами Российской Федерации или не имеют их вообще; издревле проживают на территориях своих предков в инонациональной среде, но сохраняют самобытность языка, культуры, хозяйственной деятельности и в целом образа жизни, несущего на себе отпечаток природных условий и исторического пути развития.

Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными малочисленными народами — народами, проживающими на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющими традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающими в России менее 50 тыс. чел. и осознающими себя самостоятельными этническими общностями. Количественный рубеж в 50 тыс. чел. является наиболее целесообразным. Он относительно стабилен, и народы, насчитывающие менее 50 тыс. чел., не смогут его преодолеть в результате естественного воспроизводства в течение длительного времени. Самые крупные из этих народов в настоящее время не достигли и 35 тыс. человек.

Таким образом, коренной малочисленный народ должен соответствовать следующим критериям:
1) осознавать себя национальным меньшинством, т.е. самоидентифицироваться в качестве таковой;
2) характеризоваться историческим единством;
3) обладать самобытной культурой, т.е. ярко выраженными культурными характеристиками;
4) иметь общий родной язык, т.е. культурно-лингвистическое единство;
5) иметь специфическую среду обитания, национальные промыслы, т.е. особое экономическое пространство;
6) характеризоваться социально-психологической общностью, т.е. способностью к проявлению общей воли во взаимодействии с институтами власти и другими этническим группами, стремлением к учреждению собственных национальных институтов власти;
7) иметь численность населения менее 50 тыс. человек.

Этот статус обретается не автоматически при наличии названных признаков, а только после включения соответствующего народа по представлению органа государственной власти субъекта Федерации, на территории которого он проживает, в Единый перечень коренных малочисленных народов, утвержденный Правительством РФ*(365), принятый во исполнение Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 83-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»*(366).

В него вошли 45 коренных малочисленных народов Российской Федерации: в Корякском автономном округе (алеуты, алюторцы, ительмены, камчадалы, коряки, чукчи, эскимосы, эвены), Хабаровском крае (неги-дальцы, орочи, удэгейцы, ульчи, нанайцы, нивхи, эвенки, эвены), Красноярском крае (долганы, кеты, нганасаны, селькупы чулымцы эвенки) проживает большинство народностей.

Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные элементы статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти этнические общности официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую «коренные малочисленные народы»; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования; допускается наличие специфических прав (статуса) данных народов, в том числе быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, намерена руководствоваться ими при принятии необходимых законов и в правоприменительной практике; коренные малочисленные народы и их объединения вправе требовать от органов государственной власти и местного самоуправления действий, соответствующих международно-правовым нормам.

Малочисленные этносы находятся как бы в трех ипостасях: они и народы, и национальные меньшинства, и особые этнические общности. Сообразно с этим на них распространяются три группы международно-правовых норм, содержащих разные по своему юридическому значению положения (гарантии).

Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве, и заключенных ею международных договоров. В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

Отечественное законодательство о статусе и защите прав национальных меньшинств базируется на международных нормах, соглашениях в рамках СНГ и межгосударственных договорах России о правах человека и защите прав национальных меньшинств. Это Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), признанная мировым сообществом эталоном демократизма; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него (1948 г.); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.); Международная конвенция о пресечении преступлений апартеида и наказании за него (1973 г.); Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995 г.).

Такой подход типичен для государств, где проживают подобные этнические общности (Канада, Норвегия, Финляндия, Дания), и отвечает требованиям Конвенции N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г.*(367) Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, Конвенция содержит положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к коренным народам, с целью смягчения переживаемых ими трудностей.

Декларируется право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их экономического, социального и культурного положения. Подчеркивается, что при определении характера и масштаба мер, которые следует предпринимать в целях применения Конвенции, проявляется гибкость с учетом условий, характерных для каждой страны.

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -