2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

При этом регулирование в одной статье статуса органов, осуществляющих государственную власть и в Федерации, и в ее субъектах, подчеркивает единство состоящего из этих двух уровней механизма государственной власти в России и вместе с тем различие статусов между этими двумя уровнями, составляющее одну из основ конституционного строя РФ. Сочетание единства и разделения на два уровня предусмотрено Конституцией и для разграничения предметов ведения и полномочий между органами этих двух уровней государственной власти. Это разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами, в соответствии также с другими основами конституционного строя - предполагает согласование и взаимодействие органов двух относительно самостоятельных уровней государственной власти.

Это соответствует и результатам анализа строения единого конституционного права России, состоящем, в частности, в признании его разделения на федеральное конституционное право и конституционное или уставное право субъектов (или каждого из субъектов) РФ (см.: Федеральное конституционное право России/Сост. Б.А. Страшун. М.: Норма, 1996). К ним в силу ст. 5, 11, а также ст. 66, 73, ч. 4 и 6 ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др. Конституции относится осуществление субъектами РФ собственного правового регулирования, принятие своих законов, самостоятельное установление каждым из них своей системы органов государственной власти - в соответствии с основами конституционного строя РФ и федеральными общими принципами организации органов публичной власти.

Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень федеральных органов государственной власти. Но перечень этих органов вместе с конституционным определением их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан и в гл. 4-8 Конституции. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился в ст. 11 этот перечень, повторяемый в последующих главах Конституции? Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие обстоятельства, придающие повторению перечня федеральных органов государственной власти несомненное правовое значение. Во-первых, сжатый перечень этих органов, приводимый в ст. 11 и закрепляющий одну из основ конституционного строя РФ, обладает гораздо большей юридической силой, нежели последующие положения Конституции. В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям ее гл. 1 (включая ст. 11), не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной власти обязателен и для последующих глав Конституции.

Во-вторых, перечень таких органов, приводимый в ст. 11, как и все содержание этой статьи и всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием; изменение этого перечня возможно лишь путем процедуры принятия новой Конституции России специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135). Что же касается положений гл. 4-8 и др., то поправки к ним могут быть приняты в менее сложном порядке принятия конституционного закона и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (см. комм. к ст. 135 и 136).

В-третьих, необходимость придать конституционному перечню федеральных органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия, стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной власти, например пост Президента РФ, и т.п.), но также из практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной власти СССР комитетов национального, народного и тому подобного "спасения" и фактическое создание в некоторых регионах таких противоконституционных органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991 г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и т.п. Были незаконны изменения в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов РФ от имени их съезда в сентябре-октябре 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной власти (а также содержания ч. 2 и 3 ст. 11) в число основ конституционного строя Федерации во многом обусловлено стремлением предотвратить в будущем нарушение этих основ.

В-четвертых, проблема возможного пересмотра перечня органов федеральной государственной власти, осуществляющих ее в России, возникла в конце 90-х годов в связи с попыткой объединения РФ и Белоруссии в одно Союзное государство при сохранении их конституционного строя. Проекты объединительных актов предусматривали создание органов власти нового государства, нормативные акты которых имели бы прямое действие в России и не нуждались бы в подтверждении властями РФ. Конституционную основу для этого могла бы составить только статья 79 (см. комм. к ней), допускающая участие России в межгосударственных объединениях (но не в Союзном государстве) и передачу ею его органам части своих полномочий, если все это не противоречило бы основам конституционного строя (в том числе ст. 11), а также не влекло бы ограничения прав и свобод человека и гражданина (например, ст. 2 и др. Конституции). Но наличие этого противоречия не вызывает сомнений.

Из ч. 1 ст. 11, по-видимому, вытекает конституционное запрещение создавать дополнительно к федеральным органам власти, перечисленным в данной части, такие органы власти и тем более такие органы Союзного государства, в состав которого входила бы РФ, сохраняя свой суверенитет и свою Конституцию, но передавая часть своих полномочий новому Союзу, органы которого могли бы осуществлять государственную власть в России. Это порождает определенную конституционную проблему. Является ли вступление России в состав подобного Союзного государства просто ее вхождением в межгосударственное объединение (как ООН, СНГ, ВТО и т.п.)? Не возникает ли и в этом случае необходимость внесения соответствующих изменений в установленные в ст. 11 и др. основы конституционного строя РФ, в права и свободы ее граждан, в систему ее органов власти?

Есть и некоторое несовпадение между ст. 11, в ч. 1 перечисляющей четыре звена (подсистемы) в системе органов государственной власти в РФ, и ст. 10, разделяющей государственную власть на три власти: законодательная власть (без упоминания этого термина) возложена фактически на Федеральное Собрание (гл. 5); исполнительная власть прямо возложена на Правительство (ст. 110), а судебная власть, названная так в заглавии гл. 7, - на суды РФ. Но о месте органа, названного первым, - Президента РФ в ст. 10 не сказано ничего. О нем говорится в ст. 80: он глава государства (ч. 1), гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке принимающий меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и т.д. Его статусу и обширным полномочиям посвящена вся глава 4 (ст. 80-93) и многие другие положения Конституции. Каково же место Президента в системе разделения властей? В президентских республиках он носитель исполнительной власти, включая те полномочия, которые в иных государствах обычно принадлежат главе государства. Но в РФ исполнительная власть осуществляется Правительством (ст. 110), а многие полномочия, типичные для нее и составляющие ее существенную часть, фактически переданы Президенту, указы и распоряжения которого не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это сужает принятую в парламентских республиках сферу процедур парламентского контроля над исполнительной властью, под которым остается та часть исполнительной власти, которая оставлена Правительству.

Ряд функций Президента, как и в других республиках "смешанного" (парламентарно-президентского) типа (например, во Франции), ставят его над другими властями. Об этом свидетельствует содержание ст. 11, гл. 4 (ст. 80-93), ст. 99, 100, 102-104, 107-109, 111-117 и др. Среди его обширных функций, исполняемых в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, находится обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федеративного устройства России самостоятельность всех ее субъектов в образовании ими осуществляющих в них государственную власть органов, в конкретном определении ими системы этих органов, их правомочий, порядка их формирования и их наименований. Это также необходимо для укрепления государственного единства России.

Конституция устанавливает только некоторые общие правила, которым должны следовать субъекты Федерации, самостоятельно образуя свои органы власти в соответствии с основами конституционного строя России (гл. 1 КРФ, в том числе ст. 5, 10, 11 и др.) и общими принципами организации органов публичной власти, установленными Конституцией и федеральным законом (также ст. 66, 71, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 4 и 6 ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др.), соблюдая конституционное соотношение между федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 76), а также законные требования о согласовании функционирования и взаимодействия органов публичной власти (ст. 76, ч. 2 ст. 80 и др.). Особенно важно в этом отношении разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о котором, предусмотренное в ч. 3 ст. 11.

3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются правовые способы этого разграничения: Конституция РФ, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и формулирует общий принцип о том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комм. к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить (см. комм. к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).

Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации разграничиваются Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора - "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации", "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации", а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.

Конституция с некоторыми изменениями инкорпорировала положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, и соответственно договорные положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого Договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции; в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения Конституции (см. комм. к п. 1 разд. второго "Заключительные и переходные положения"). Конституционный Суд Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определением от 27 июня 2000 г. N 92-О (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728; N 29. ст. 3117) подтвердил приоритет Конституции перед данным Договором, указав, в частности, что положения Договора, предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосновать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции.

Для субъектов Федерации, не присоединившихся к Федеративному договору или принятых в Федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой юридический акт, который выработан в результате согласованных усилий названных сторон и содержанием которого являются предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов государственной власти.

Первые договоры такого типа были заключены Российской Федерацией с Республикой Татарстан (от 15 февраля 1994 г.), Кабардино-Балкарской Республикой (от 1 июня 1994 г.) и Республикой Башкортостан (от 3 августа 1994 г.). По состоянию на 2001 г. действовало 46 названных договоров, которые в большинстве своем уже утратили силу. Сохраняет свое значение (с изм. от 26 сентября 2002 г.; СЗ РФ. 2002. N 40. С. 9711-9712) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) (от 29 июня 1995 г.); в июле 2007 г. федеральным законом был утвержден подобный договор с Республикой Татарстан (вместо Договора 1994 г.).

В настоящее время принципы и порядок заключения данных договоров определяются статьей 26.7 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).

Договоры не могут противоречить Конституции. Их проверка на соответствие ей осуществляется Конституционным Судом в порядке, установленном пунктом "в" ч. 2 ст. 125 Конституции и статьями 84-87 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации (СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447).

В ч. 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочия названных органов государственной власти. Это нашло подтверждение в Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. N 1-П (СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429), в котором констатировалось, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в"-"д" и "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции следует: Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации.

Комментируемая статья конкретизирует положения Конституции (ст. 10, 12) о разделении властей в России. В ч. 1 перечисляются федеральные органы государственной власти, ч. 2 и 3 формулируют идею разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между двумя их уровнями - федеральным и уровнем субъектов Федерации. Устанавливая перечень федеральных органов государственной власти в гл. 1 "Основы конституционного строя", изменение которой возможно только в усложненном порядке, предусмотренном ст. 135, законодатель тем самым обеспечил конституционные гарантии стабильности организации государственной власти в Российской Федерации. Положения гл. 4-7 Конституции конкретизируют статус, состав и полномочия федеральных органов государственной власти и не могут противоречить положениям комментируемой статьи, а также основам конституционного строя Российской Федерации в целом. Часть 1 комментируемой статьи отразила принципиально иную, чем это было до принятия Конституции 1993 г., конституционную систему государственной власти.

Президент Российской Федерации - глава государства, не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно принципу разделения властей (см. комментарий к ст. 80). Особенности положения Президента в системе разделения властей связаны прежде всего с его статусом главы государства и гаранта Конституции, призванного обеспечивать согласованное взаимодействие органов государственной власти, а также с его деятельностью, определяемой ст. 80 Конституции.

Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган РФ, состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Названия палат российского парламента отражают их определенную самостоятельность и различия в функциях. Это находит отражение как в отличиях процедур формирования Совета Федерации и Государственной Думы, так и в конституционном разграничении их компетенции (см. комментарии к ст. 102 и 103).

Правительство - федеральный орган исполнительной власти. Основы его статуса, порядок формирования, состав и важнейшие полномочия определяются ст. 110-117 Конституции.

Часть 1 ст. 11 не конкретизирует понятие суды Российской Федерации. Наиболее важные принципы устройства судебной системы указаны в гл. 7 Конституции, где устанавливается, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 18), закрепляются гарантии независимости (ст. 120), несменяемости (ст. 121) и неприкосновенности судей (ст. 122), а также определяются статус, порядок формирования, состав и полномочия Конституционного Суда (ст. 125), Верховного Суда (ст. 126), Высшего Арбитражного Суда (ст. 127). Для более детального определения принципов устройства и функционирования судебной системы Конституцией предусмотрено принятие федерального конституционного закона (ч. 3 ст. 118). В ч. 2 и 3 ст. 4 Закона о судебной системе РФ закреплена общая структура судебной системы в России.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет самостоятельность субъектов Федерации в образовании системы их органов государственной власти, структуры, правомочий, порядка их формирования и наименования. Установление собственной системы органов государственной власти и самостоятельное осуществление государственной власти соответствуют конституционному принципу федеративного устройства России, требованию единства системы государственной власти (см. комментарии к ст. 5 и 77).

Государственное строительство в субъектах Федерации демонстрирует многообразие систем государственной власти. Единство данной системы зиждется на соответствии основам конституционного строя: республиканской форме правления, социальному и светскому характеру Российского государства. Субъекты Федерации, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Данное правомочие не может осуществляться субъектами Федерации в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5; ч. 2 ст. 77; ч. 2 ст. 78) и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией и принятыми на ее основе федеральными законами.

3. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией. Уже в гл. 1 "Основы конституционного строя" устанавливается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов является одной из основ федеративного устройства страны (ч. 3 ст. 5). В ч. 3 ст. 11 закреплены различные правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов: установлено, что такое разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами.

Конституционное разграничение компетенции федерального центра и субъектов Федерации играет определяющую роль: в ст. 71 и 72 установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Упоминаемый в ч. 3 комментируемой статьи Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. и с некоторыми изменениями включен в Конституцию 1993 г. - в те ее разделы, которые касаются разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. В результате большая часть положений Федеративного договора утратила свое самостоятельное значение. Не вошедшие в Конституцию положения Федеративного договора продолжают действовать, но лишь постольку, поскольку это не противоречит Конституции (ч. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения").

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ. Однако правовое равенство субъектов не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и здесь важную роль сыграли договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. Поскольку в Конституции приводится лишь перечень предметов совместного ведения, органы государственной власти - федеральные и региональные - ведут процесс разграничения своих полномочий по конкретным предметам совместного ведения (закрепляют юридически значимым документом конкретный объем полномочий и ответственность органов власти различных уровней по различным вопросам предметов совместного ведения).

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на ч. 4 и 5 ст. 66, ст. 76, ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 85, ч. 3 ст. 125 Конституции. Эти конституционные нормы, в частности, определяют: порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; особенности отношений между "сложносоставными" субъектами Федерации; принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу, и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы объема полномочий субъектов.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что приоритет положений Конституции имеет место как при определении статуса субъектов Федерации, так и при определении предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов (см., например, Постановление от 07.06.2000 N 10-П). Из этого следует, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий носят по отношению к Конституции подчиненный характер, должны ей соответствовать и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса РФ и ее субъектов. В договорах исключается любое ограничение либо разделение суверенитета РФ (см., например, Определение КС РФ от 27.06.2000 N 92-О).

Заключение договора всегда предполагает согласование действий и их координацию. Путем заключения договоров решается целый комплекс вопросов, направленных на гармонизацию взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Взаимная передача осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляется соглашениями, которые заключаются органами исполнительной власти, поэтому предметами этих соглашений не могут быть сферы, отнесенные в соответствии с принципом разделения властей к ведению законодательной власти.

Практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий активно развивалась в России в 1992-1999 гг. В настоящее время большинство договоров прекратили свое действие в связи с различными основаниями (принятие федеральных законов, регулирующих отношения между федеральными и региональными органами государственной власти по тем вопросам, которые ранее были урегулированы в рамках договоров; выполнение задач, для реализации которых заключались договоры; истечение срока действия договоров и др.).

Первоначально порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации был определен Указом Президента РФ от 12.03.1996 N 370*(45), который устанавливал четкие правовые рамки договорного процесса. В частности, не допускалось изъятие или перераспределение предметов ведения РФ, установленных в ст. 71 и 72 Конституции, запрещалось изменение статуса субъекта Федерации, содержались другие ограничения.

Процедуры подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации регулировались также Законом о Правительстве РФ, Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18.06.1998 N 604*(46), и постановлением Правительства РФ от 02.02.1998 N 129 "Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Затем единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений были закреплены Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", действие которого было отменено Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ.

В настоящее время порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений регулируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии с процедурой, установленной этим Законом, был, в частности, утвержден новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и Республики Татарстан*(47).

Конституционный Суд РФ в некоторых случаях рекомендовал использовать договорную практику также в качестве эффективного инструмента достижения согласия в конфликтных ситуациях, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти. Например, решая вопрос о принципах разграничения компетенции между органами власти субъектов Федерации, входящих в так называемые "сложносоставные" субъекты Федерации, Конституционный Суд РФ указал, что "на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области" (Постановление КС РФ от 14.07.1997 N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области"*(48)).

Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации наряду с Конституцией и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий может осуществляться также: федеральными законами, соглашениями о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (являлись составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с нормативными актами Президента и сложившейся договорной практикой); соглашениями о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78), решениями Конституционного Суда РФ.

Федеральные законы непосредственно не указаны в ч. 3 ст. 11 Конституции в качестве правового инструмента разграничения предметов ведения и полномочий. Однако, по смыслу ст. 72 и ч. 2 ст. 76, рассматриваемых системно, "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий" (см., например, Постановление КС РФ от 09.01.1998 N 1-П).

Начатая в начале 90-х годов ХХ в. практика заключения соглашений о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (на основании ч. 2 и 3 ст. 78) стала эффективным инструментом государственного управления и продолжает активно развиваться в настоящее время. Например, только МЧС России за период с 2004 по 2007 г. было заключено около 100 соглашений с государственными органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Конституционный Суд РФ также является одним из важных участников практического разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, поскольку в процессе судопроизводства этот орган разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, решает споры о компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов, дает толкование Основного Закона и тем самым юридически устанавливает права и обязанности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации как участников правоотношений.

Кроме того, одним из инструментов разграничения предметов ведения и полномочий являются согласительные процедуры, которые Президент использует для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают именно в сфере разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. По итогам работы принимается согласованное решение, которое оформляется протоколом или договором (соглашением).

Все права защищены © Арбитражный юрист, 2005 -